VIII SA/Wa 876/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIII SA/Wa 876/09 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art..138 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz U nr 98/2000r. poz.1071 ze zm., dalej określany jako " kpa"/, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi ul. P. w B. Gm. K. – utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że zaskarżona decyzja Starosty P. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych / Dz U nr 80 poz.721 ze zm., dalej określana jako " ustawa o szczególnych zasadach"/. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2008r. Do wniosku inwestor załączył projekt opracowany przez osoby uprawnione, posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe, sam projekt techniczny zawierał niezbędne uzgodnienia oraz wymagane mapy i analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] stwierdził, że w zakresie zarzutów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczone grunty zastosowanie znajdują przepisy art.18 ust. 1 i 12 ust.4 powoływanej ustawy o szczególnych zasadach stosownie do których do ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczenie zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto uzasadniając zarzuty w tym zakresie, Wojewoda [...] podniósł, że sprawy wywłaszczeniowe oraz wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygania w niniejszej decyzji, gdyż nie należą one do spraw rozstrzyganych przed organem administracji architektoniczno- budowlanej i w związku z tym Wojewoda [...] nie posiada odpowiednich kompetencji do wypowiadania się w tej sprawie. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że wykonanie będącej przedmiotem postępowania drogi gminnej ulicy P. w B. – jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i zapewnienia płynności ruchu. Planowana inwestycja w zdecydowany sposób usprawni połączenia komunikacyjne, a zaprojektowane ścieżki rowerowe zapewnią bezpieczeństwo ich użytkownikom. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że rozpoznając odwołanie, ocenił zaskarżoną decyzję nie tylko w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję Wojewoda stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa. Jednocześnie zasygnalizował, że z uwagi na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy, jak również poprawę funkcjonowania układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa ruchu drogowego we wsi B. – orzekł jak w sentencji wydanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego art.3 ust.1, art.5 ust.1 pkt.2 i 4, art.7 ust.1 pkt.1, 2 i 4 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji tj. Starosta P. nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość ustalenia lokalizacji drogi oraz nieuwzględnienie, że organ I instancji nie dokonał całościowej oceny zgodności ustalenia lokalizacji / linii rozgraniczających / ul. P. dla działek nr ew. [...][...][...] stanowiących własność skarżącego 2/ naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 §1 kpa poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie wypełnił obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, oraz 3/ naruszenie art.138 §2 kpa poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchyleni zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda [...] nie dokonał ponownej oceny materiału dowodowego z ponownym rozstrzygnięciem sprawy, co więcej w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu jak również nie udokumentował na czym konkretnie polegała kontrola prawidłowości ustaleń Starosty P. i zgodności w tym zakresie z prawem. Wskazał, że w odwołaniu podniósł m.in. zarzuty błędów zawartych w analizie powiązania ulicy P. z układem komunikacyjnym, natomiast Wojewoda [...] w decyzji rozpoznającej odwołanie nie odniósł się w ogóle do tych zarzutów, nie dokonał żadnych czynności sprawdzających w tym zakresie, a tym samym nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] nie podjął nawet próby wyjaśnienia konieczności ustalenia szerokości drogi o wymiarze [...] m w liniach rozgraniczających, co skutkuje w konsekwencji potrzebą zabrania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego pasa gruntu o szerokości [...] m. Wskazuje przy tym, że ustalone w decyzjach lokalizacyjnych parametry szerokości drogi są zmienne, co w konsekwencji ingeruje w prywatne grunty w różnym stopniu uciążliwości. Takie różnicowanie uciążliwości dla właścicieli poszczególnych działek zdaniem skarżącego nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę w żadnym zakresie nie weryfikował ustaleń Starosty P. o konieczności tak znacząco różniących się ingerencji we własność poszczególnych właścicieli posesji kosztem których ma być dokonane poszerzenie drogi. Skarżący twierdzi, że jako osoba tracąca uprawnienia właścicielskie do części nieruchomości uważa za w pełni uprawnione żądanie aby organy administracji dokładnie wykazały, że odjęcie tego prawa jest uzasadnione konkretną potrzebą wynikającą z faktycznej realizacji celu publicznego i że nie istnieje możliwość odstąpienia lub zminimalizowania tego odjęcia. Wreszcie skarżący podniósł, że zamierzona lokalizacja drogi gminnej ulicy P. w B. koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dn. [...].06.1998r. wg. którego realizacja dróg gminnych powinna być uzależniona od posiadanych środków budżetowych z uwzględnieniem faktycznych potrzeb gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art.1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U nr 153/2002r. poz.1269 ze zm./ oraz art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi / Dz. U nr 153/2002r. poz.1270 ze zm. dalej określana " p.p.s.a" / sprowadzają się do kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności / art.145 §1 p.p.s.a/. Stosownie do treści art. 134 §1 p.p.s.a Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana, z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej, zaskarżona decyzja Wojewody [...] podlega uchyleniu albowiem zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, nie weryfikując zasadności zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącego. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z unormowaną w cyt. art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa / vide wyrok NSA z dn.26 maja 1981r. SA 810/81, ONSA 1981 nr1 poz.45/. Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego, art. 7 kpa, wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia celów i struktury postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów / vide M. Jaśkowska, A. Wróbel " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze, 2005 /. Pogląd powyższy jest także podzielany w orzecznictwie, w wyroku SN z dnia 18.11.1993r. sygn. III ARN 49/93 stwierdzono, że " w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać o jaki interes ogólny / publiczny/ chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie, czy też odjęcie określonego przez Konstytucję RP prawa własności / OSNCP 1994 nr9 poz.181/. Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Realizacja interesu ogólnego / społecznego/ nie może zatem prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Jak również podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138 §2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę / vide B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" wyd.9 C.H Beck s.618-619/. W wyroku z dn. 22.03.1996r. sygn. SA/Wr 1996/95 / ONSA 1997 nr 1 poz.35/ NSA podkreślił, że " istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji zarzutów. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji / a nie oddalenie odwołania/, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku NSA z dn.14.08.1987r. sygn. IV SA 385/87, podkreślono w szczególności, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W swoim odwołaniu od decyzji Starosty P. skarżący B. K. podniósł, że nie zawarto w niej wyjaśnienia dlaczego szerokość projektowanej drogi jest zmienna i dlaczego następuje różnicowanie uciążliwości dla poszczególnych właścicieli posesji z tytułu zajęcia gruntów pod tę drogę. Podnosi, że organ nie uzasadnił dostatecznie potrzeby budowy wraz z tą drogą, jako jej infrastruktury, ścieżki rowerowej, ponadto jest niezadowolony z ustalonych stawek odszkodowania za zajęty grunt oraz jako wadliwe ocenia analizy powiązania wymienionej drogi z układem komunikacyjnym. Zarzuty te nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, który ograniczył się do stwierdzenia, że nie podlegają ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego w którego gestii pozostaje ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Podkreślić w związku z powyższym należy, że kwestie podniesione w odwołaniu skarżącego są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach prawidłowości zastosowania tychże przepisów. W szczególności, nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie trafności zarzutów co do niezbędności wywłaszczenia pod projektowaną drogę, Sąd stwierdza, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji dokładnego wykazania, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione, natomiast jako niezasadne należy uznać odstąpienie przez organ odwoławczy od dokonania tych wyjaśnień i błędne przyjęcie, że te kwestie i wysokość odszkodowania pozostają poza zakresem jego właściwości. Jako niezasadny natomiast Sąd ocenił zarzut skargi, że wydane decyzje lokalizacji inwestycji drogi publicznej pozostają w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art.11i ust.2 ustawy o szczególnych zasadach, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd rozpoznając skargę uznał zatem, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd w pkt.1 wyroku orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a, w pkt. 2 wyroku orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w pkt. 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.