I SA/Wa 213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny: 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1991 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] , opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. 2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w odniesieniu do komunalizacji działki nr [...] wystąpił S. B. (dalej powoływany jako skarżący) wskazując, że w/w decyzja rażąco narusza prawo oraz, że grunt nie był własnością Skarbu Państwa. 3. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...], wskazując że skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o posiadaniu tytułu prawnego do działki nr [...]. 4. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 28 kpa poprzez zastosowanie błędnej definicji strony. Skarżący podniósł także, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o uprzednim posiadaniu działki nr [...]. 5. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2009 roku. Organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, że skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej działki nr [...]. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów (organ z urzędu również nie znalazł) poświadczających fakt zasiedzenia tejże nieruchomości, jej kupna, czy też nabycia w jakiejkolwiek innej, prawem przewidzianej formie. Organ nadzoru nie znalazł z urzędu jakiejkolwiek innej normy prawnej, z której wynikałyby obowiązki lub prawa skarżącego w związku z w/w decyzją Wojewody [...]. Ustosunkowując się do dalszych uwag przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, iż wbrew opinii skarżącego o posiadaniu przymiotu strony nie decyduje przekonanie osoby poczuwającej się za stronę postępowania. To treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem, jest podstawowym kryterium do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. Skarżący nie przywołał jednak żadnego nowego obowiązku czy prawa, wynikającego z faktu komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a mającego swe źródło w przepisach prawa materialnego. Ewentualne roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być natomiast dochodzone przed sądem powszechnym. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu 1. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądają jej uchylenia w całości oraz stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] o w części dotyczącej nabycie przez Gminę B. działki nr [...], względnie o przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucił naruszenie; - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, iż sporna nieruchomości stanowi mienie gminy B., w sytuacji kiedy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżącego, - naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a poprzez zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący wyjaśnił, że w skład oddziedziczonego gospodarstwa wchodziła również obecna nieruchomość nr [...], obok której przebiega sporna działka nr [...] oznaczona jako droga wewnętrzna. W jakichkolwiek dokumentach na działce nr [...] nie występuje droga wewnętrzna. Zdaniem skarżącego analiza wielkości działki nr [...] wskazuje, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Minister tą okroczność pominął. Nie uwzględnił także, że nastąpiła zmiana numeracji w ewidencji gruntów i działka nr [...] jest w chwili obecnej inaczej oznaczona niż w akcie nadania. Skarżący podkreślił, że przez działkę nr [...] nigdy nie przebiegała droga. Istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że w 1974 r. Sąd Rejonowy w X. oddalił powództwo Skarbu Państwa przeciwko C. B. i A. B. o wydanie nieruchomości, a Sąd Wojewódzki w B. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 1974 r. sygn. [...] utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej przedmiotowej działki spowoduje, że działka ta stanie się własnością skarżącego. Tym samym interes prawny skarżącego jest oczywisty i bezprzedmiotowy. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. 3. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV S.A. 2328/99, nie publ.). 4. Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. 5. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednak stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest co do zasady tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa przeszła nieruchomość. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Skarżący żądając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, winien wykazać, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, iż był właścicielem przedmiotowych działek do dnia 27 maja 1990 r. Swoje przeświadczenie w tej materii skarżący opiera na dokumentach, które w żaden sposób nie potwierdzają jego twierdzeń i nie obalają treści księgi wieczystej. Kluczowe znaczenie dla tej kwestii ma informacja zawarta w piśmie Starostwa Powiatowego w X. z dnia [...] kwietnia 2009 r. (k. 57 akt administracyjnych) z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] figuruje w rejestrach ewidencyjnych od 1963 r. jako "droga powszechnego korzystania". Natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha odpowiada działce nr [...] o pow. [...] ha. Zmiana numerów i powierzchni działki powstała w wyniku kameralnego odnowienia ewidencji. 6. Skoro działka nr [...] była ujawniona w ewidencji od 1963 r., to nie wiadomo na jakiej podstawie skarżący wywodzi, iż jest to część działki [...] (czy też dawanej działki nr [...]). Nie zostało w żaden sposób wykazane, że skarżącemu przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki. Również powoływany przez skarżącego wyrok Sądu Rejonowego w X. z dnia [...] lutego 1974 r. jak i wyrok Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 1974 r. w żadnej mierze nie przesądzają kwestii własności działki nr [...]. Z orzeczeń tych w ogóle nie wynika, czy dotyczą działki nr [...]. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że zarówno w postępowaniu administracyjnym jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie wykazał się prawem do przedmiotowej działki. W odniesieniu do tej działki nie zostało wydane orzeczenie o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a żaden z dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie daje podstaw do przyjęcia, że był on w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowych działek. 7. Natomiast odrębną kwestią jest sama legalność komunalizacji i zbadanie, czy Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości do dnia 27 maja 1990 r., jednak ta kwestia podlega ocenie dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. "zasadne jest wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 roku". Okoliczność ta wykracza poza ramy niniejszej sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania na wniosek osoby nie posiadającej do tego interesu prawnego. 8. Również pozostałe zarzuty skarżącego w szczególności dotyczące naruszenia przepisów kpa są niezasadne. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu wykazanie, czy istnieją dokumenty potwierdzające prawo własności skarżącego do działki nr [...]. Nie wiadomo na czym miałoby polegać naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa w tej kwestii. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.