II SA/Gl 159/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania 573 (pięćset siedemdziesiąt trzy) złote. Pismem z dnia [...]roku skarżąca K. K. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr 1, a to w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. określanego dla potrzeb planu jako [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia [...] roku ) oraz zbyciem tejże działki przez K. K. aktem notarialnym z [...] roku ( akt notarialny nr [...]). W postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę mgr inż. Maję B. – S. do którego skarżąca pismem z dnia [...] roku zgłosiła uwagi i zastrzeżenia. W dniu [...] roku odbyła się rozprawa administracyjna z protokołu której wynika, że rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do uwag zawartych w piśmie z [...]roku ( data wpływu do organu pisma z [...] roku ), oraz że "wyjaśnienia zostały przyjęte". Na tejże rozprawie został ujawniony fakt, że skarżąca w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z [...]roku to jest w dniu [...] roku była właścicielką jedynie połowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. Następstwem powyższego ustalenia była korekta sporządzonego operatu dokonana przez jego autorkę z dnia [...]roku. W oparciu o powyższe ustalenia Burmistrz M. decyzją z dnia [...] roku ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...]zł dla K. K. , która zbyła działkę nr 1 o powierzchni [...]m2, położoną w M. – [...] , której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ( uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...]roku nr [...]– Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], z dnia [...] roku ) przewidującego dla przedmiotowej działki przeznaczenie w postaci terenów mieszkaniowo – usługowych ( brutto ) o niskiej intensywności zabudowy – symbol [...] oraz terenu odcinka drogi głównej [...] – symbol [...]. W decyzji ustalono również termin uiszczenia ustalonej opłaty planistycznej oraz wskazano na rygor naliczenia odsetek ustawowych za nieterminową wpłatę. Organ orzekający wskazał, że powołany plan zagospodarowania przestrzennego określił stawkę procentową dla ustalenia " renty planistycznej" w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości. Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren działki pod zabudowę mieszkaniowo – usługową o niskiej intensywności oraz odcinek drogi głównej [...]. Poprzedni plan miejscowy obejmujący przedmiotowy teren utracił ważność w dniu [...] roku i przeznaczał przedmiotową działkę pod tereny ogrodnicze ([...]) – projektowane ogrodnictwo szklarniowe. Wyliczenie wysokości opłaty planistycznej nastąpiło w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, który po korekcie uwzględnił fakt, że skarżąca na dzień wejścia w życie aktualnego planu ([...] roku ) była właścicielką tylko połowy działki nr 1. Przed uchwaleniem planu to jest w okresie bezplanowym działka była wykorzystywana jako zieleń i jej wartość wynosiła [...]zł. Po uchwaleniu planu część działki o powierzchni [...] m2 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniowo – usługową posiadała wartość [...]zł., przy obliczeniu której w operacie zastosowano dodatkowy współczynnik korekcyjny 0,9 ze względu na przebieg przez działkę gazociągu oraz napowietrznej linii telefonicznej. Natomiast wartość części działki o powierzchni [...] m2 przeznaczonej pod odcinek drogi głównej wynosi [...]zł. Całą wartość działki po wejściu w życie obowiązującego planu to [...]zł, a więc wzrost wartości wynosi [...]zł ( co przy stawce procentowej dla obliczania opłaty planistycznej 20 % i fakcie, że skarżąca była właścicielką ½ działki skutkuje ustaleniem opłaty planistycznej w kwocie [...]złotych. W podstawie prawnej powyższej decyzji organ orzekający powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej pzp). W odwołaniu K. K. wniosła o zmianę opłaty lub zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności art. 37 ust. 1 pzp z art. 32 Konstytucji. Zdaniem odwołującej się jej nieruchomość zgodnie z poprzednio obowiązującym planem z [...] roku była przeznaczona pod ogrodnictwo szklarniowe z możliwością zabudowy budynkiem mieszkalnym, a w związku z tym brak podstaw do ustalenia opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – po rozpatrzeniu złożonego odwołania – zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 pzp. Następnie stwierdził, że w okresie bezplanowym aż do chwili obecnej nieruchomość była nieużytkiem porośniętym trawą, co wykazano w operacie. W ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w M. oznaczona była jako [...]. Do operatu zawierającego wycenę nieruchomości skarżąca zgłosiła zastrzeżenia ale jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] roku w ich zakresie przyjęła wyjaśnienia rzeczoznawcy. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji tego organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. K. zarzuciła, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 11 pzp w związku z art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 75, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdziła, że nigdy nie zgadzała się z operatem szacunkowym czego dowodem są jej zastrzeżenia i wnioski zawarte w piśmie z [...] roku. Do pisma tego – w szczególności w zakresie zawartych w nim wniosków dowodowych organ nie ustosunkował się z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącej jej działka zgodnie z zapisami planu z 1992 roku była działką inwestycyjną, której wartość jest porównywalna z wartością działki pod rządami nowego planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji ostatecznej. Postanowieniem z dnia [...]roku Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego oznaczone sygn. P 58/08, a po wyroku Trybunału z dnia 9 lutego 2010 roku udzielającego odpowiedzi na pytanie co do zgodności art. 37 ust. 1 pzp z art. 2 i art. 32 Konstytucji, postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 roku sygn. akt P 58/08 stwierdził, że art. 37 ust. 1 pzp w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...] roku, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji. Z treści tego wyroku – zdaniem składu orzekającego – wynika, że przy braku tożsamości zapisów planu który utracił moc [...]roku oraz aktualnego planu co do przeznaczenia konkretnej nieruchomości stosowanie kryterium faktycznego jej wykorzystania w okresie bezplanowym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pzp, nie narusza art. 32 Konstytucji. Ten zarzut skarżącej jest więc nieuzasadniony. Zgodnie z planem miejscowym z [...] roku działka skarżącej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny ogrodnicze, projektowane ogrodnictwo szklarniowe. Na tym terenie dopuszczono zabudowę obiektami i urządzeniami związanymi bezpośrednio z produkcją rolną. Nowy plan z [...] roku przeznacza część działki ([...] m2 ) pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe ( brutto) o niskiej intensywności zabudowy - [...]oraz ([...] m2) odcinek drogi głównej – [...]. Nie może wiec budzić wątpliwości, że nie istnieje tożsamość między zapisami obu planów. Skoro zatem skarżaca zbyła nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...]roku, a więc po wejściu w życie planu z [...] roku, organ gminy był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania mającego na celu wymierzenie "opłaty planistycznej" i podjęcie stosownej decyzji. Obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ( opłaty planistycznej ) określonej w art. 36 ust. 4 pzp na rzecz gminy ciąży na właścicielu nieruchomości ( użytkowniku wieczystym ) w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ( jego zmiany ) wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel ( użytkownik wieczysty ) nieruchomość tę zbywa. W myśl tego przepisu opłatę planistyczną ustaloną w prawie miejscowym pobiera wójt ( burmistrz, prezydent miasta ). Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości i – jak stanowi art. 37 ust. 1 pzp – ustala się ją na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem ( art. 37 ust. 2 pzp). Orzecznictwo administracyjne analizując powyższe przepisy w zasadzie stanęło na stanowisku, że aby można było ustalić opłatę planistyczną konieczne jest ustalenie, iż powodem wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie ( zmiana ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości stanowiący podstawę do obliczenia renty planistycznej ( 20% stawka w planie ) został ustalony w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...]roku z korektą z dnia [...]roku. W operacie tym przyjęto w oparciu o dane z ewidencji – [...] oraz oględziny ( protokół z dnia [...]roku ), że w okresie bezplanowym nieruchomość była wykorzystywana jako zieleń – nieużytek porośnięty trawą i wyliczono jej wartość na kwotę [...]zł. Natomiast po wejściu w życie nowego planu z [...] roku wartość części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo – usługową – [...] m2 wyliczona na kwotę [...]zł., a część o powierzchni [...] m2 przeznaczona pod drogę – [...]zł. Wartość nieruchomości wzrosła więc w następstwie uchwalenia planu o [...]zł., co skutkuje rentą planistyczną w kwocie [...]zł. Z uwagi na fakt, że skarżąca w dniu wejścia planu w życie to jest [...]roku była właścicielką tylko połowy przedmiotowej działki – renta planistyczna obciążająca ją została przez organ orzekający ustalona na kwotę [...]zł. W ocenie składu orzekającego ustalenie opłaty planistycznej w kwocie [...]zł w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie może jednak być uznane za odpowiadające prawu. Za zgodną z prawem może być bowiem uznana jedynie decyzja wydana w postępowaniu przeprowadzonym z zachowaniem reguł procedury administracyjnej oraz zgodna z prawem materialnym. Do ustalenia należnej renty planistycznej w niniejszej sprawie doszło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca złożyła organowi I instancji pismo z dnia [...]roku ( data sporządzenia ) w którym kwestionowała zarówno wyliczenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu z [...]roku, jak i po jego uchwaleniu, a także zawarła wniosek o weryfikację sporządzonego operatu. Istotnie w dniu [...] roku została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy i skarżącej, ale protokół tej rozprawy, zdanie 1 i 2 nie pozwala ustalić do jakich zastrzeżeń rzeczoznawca się ustosunkował, ani też czy jego wyjaśnienia zostały przez skarżącą zaakceptowane. Enigmatyczne zdanie 2 "wyjaśnienia zostały przyjęte" przy twierdzeniu skarżącej, zawartym w skardze, że nie zgadza się z operatem, nie pozwala na przyjęcie że zarzuty skarżącej zostały rozpatrzone. Do treści tych zarzutów także w decyzji żaden organ się nie ustosunkował i nie podał ich swojej ocenie. Należy podkreślić, że było to obowiązkiem organów orzekających, co wynika z art. 107 § 3 kpa. Podobnie w żadnej decyzji organy nie odniosły się do żądania strony ukierunkowanego na weryfikację operatu, co stanowi również naruszenie powyższego przepisu. Niezależnie od zarzutów skargi należy stwierdzić, że decyzja w części określającej termin zapłaty opłaty planistycznej i ustalająca obowiązek zapłaty odsetek ustawowych za nieterminową wpłatę, stanowi naruszenie art. 36 ust. 4 i 37 ust. 6 pzp, do stwierdzenia którego to naruszenia Sąd był uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 litera c w związku z art. 135 i 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 ppsa. W postępowaniu ponownym organ przeprowadzi postępowanie w sposób uwzględniający wyżej przedstawione stanowisko Sądu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Orzekając ponownie o ewentualnej rencie planistycznej organ winien mieć także na uwadze art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku.