IV SA/Gl 869/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. orzekł o odmowie skierowania A. S. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że A. S. nie spełnia kryteriów określonych wart. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że z ustalonych faktów wynika, że A. S. nie jest osobą obłożnie chorą, wymagającą całodobowej opieki. Jest w stanie samodzielnie funkcjonować przy doraźnej pomocy siostry Ł. J., która jest jego opiekunem prawnym. Posiada własne środki finansowe wystarczające do samodzielnej egzystencji. Oprócz świadczenia rentowego podniesiono, iż A. S. ma notarialnie zapewnione właściwe warunki mieszkaniowe i bytowe wynikające z ustanowionej dożywotniej służebności ze strony rodzeństwa. Podkreślono, że w razie zaś konieczności dłuższego wyjazdu Ł. J. poza miejsce zamieszkania (np. na leczenie sanatoryjne) Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej oferuje A. S. zorganizowanie usług opiekuńczych. Odwołanie od tej decyzji złożyła Ł. J. -opiekun prawny ubezwłasnowolnionego brata A. S. Odwołująca podniosła, że jej brat jest osobą chorą psychicznie wymagającą całodobowej opieki. Stwierdziła również, że po śmierci matki przez 16 lat sama opiekowała się bratem, lecz ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie dalej opiekować się bratem. Ł.J. podniosła ponadto, że posiada lekki stopień niepełnosprawności, w trakcie jej wielokrotnych pobytów w szpitalach opiekę nad bratem sprawował jej mąż lub córka, gdyż nikt z rodzeństwa jej nie pomagał, a ośrodek pomocy społecznej nie zorganizował usług opiekuńczych. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) orzeczono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 54 ust. 1 oraz art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedno Dz. U. 2008r. Nr 115, poz. 728 z późno zm.), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazano, ze Ł. J. w dniu [...]r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o skierowanie do domu pomocy społecznej jej brata A. S. Powyższy wniosek strona uzasadniła pogarszającym się stanem zdrowia, który nie pozwala na sprawowanie całodobowej opieki nad chorym bratem. Z przeprowadzonego w dniu [...] r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że A. S. ma ukończone 66 lat, zamieszkuje w budynku brata M. S. w K. przy ul. [...], natomiast zameldowany jest w K. przy ul. [...]. Wymieniony zajmuje jeden pokój, natomiast kuchnia i łazienka są dla niego niedostępne z uwagi na zaistniały konflikt z bratem. Po przebytym w latach młodzieńczych zapaleniu opon mózgowych występują u w/wym. zaburzenia psychiatryczne, a po złamaniu nogi porusza się o kulach ortopedycznych. Z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że A. S. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz, że wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika ponadto, że strona otrzymuje świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł miesięcznie. Podkreślono, że postanowieniem Sądu Okręgowego w C. sygn. akt. [...] z dnia [...] r. A. S. został ubezwłasnowolniony całkowicie z powodu choroby psychicznej, natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. sygn. akt [...] z dnia [...] r. na opiekuna powołano Ł. J. Zauważono, że oprócz siostry Ł. J. , A. S. posiada jeszcze sześcioro rodzeństwa, natomiast z załączonych aktów notarialnych wynika, że A. S. ustanowiono służebność ze strony brata M. S., brata J. S. oraz siostry Ł. J. Podniesiono , iż z aktu notarialnego nr repertorium [...] z dnia [...] r. wynika, że zgodnie z ustanowioną na rzecz podopiecznego służebnością, w/wym. ma prawo zamieszkiwać w dotychczasowym miejscu zamieszkania, tj. w nieruchomości brata M. S. Służebność ta obejmuje dożywotnie i bezpłatne zamieszkanie w 3 izbach (2 pokoje i letnia kuchnia), z prawem współużywania wszelkich pomieszczeń i urządzeń służących do wspólnego użytku mieszkańców domu i dożywotnie bezpłatne dostarczanie pełnego wyżywienia składającego się z 3 posiłków dziennie według dotychczasowej stopy życiowej i miejscowych zwyczajów oraz 3 ton węgla kamiennego rocznie. Organ podkreślił, że z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej wynika, że strona wymaga stale opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Z załączonej do akt sprawy opinii dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej wynika, że ośrodek pomocy społecznej zaproponował przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa stwierdziło, że odwołanie strony na uwzględnienie nie zasługuje. Podkreślono, że skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga ustalenia możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej, a w szczególności zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że prowadzący postępowanie organ I instancji ustalił, że podopieczny strony może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania i zaoferował przyznanie usług opiekuńczych, które mogą pomóc w zaspokajaniu codziennych potrzeb podopiecznego strony. Ponadto zauważono, że pozostawanie w konflikcie A. S. z bratem M., u którego mieszka oraz brak zainteresowania ze strony drugiego brata J. S. nie oznacza, że fakty te mogą być uznane za powód wystarczający do skierowania podopiecznego strony do Domu Pomocy Społecznej. Kolegium Odwoławcze wskazało, że strona, jako opiekun prawny winna w takim wypadku rozważyć wystąpienie z pozwem o alimenty, bowiem obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stąd też zdaniem Kolegium nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby skierowanie podopiecznego strony do domu pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Ł. J. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Szczegółowo opisała sytuację zdrowotno – bytową brata. Wskazała także na swoją bardzo trudną sytuację i zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazano, iż zdaniem organu "nie stwierdzono (...) stanów chorobowych wymagających stałej obecności drugiej osoby, a w szczególności choroby przejawiającej się nagłymi atakami zagrażającymi życiu czy w nagłymi utratami przytomności". Organ podkreślił, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Usługi te mają zapewnić pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, a ich zakres musi być dostosowany do sytuacji osoby potrzebującej, a zatem świadczony w takim rozmiarze, aby zapewnić jej bytowanie w warunkach godnych człowieka. Wskazano, że organ I instancji odmawiając skierowania A. S. do domu pomocy społecznej zaoferował przyznanie usług opiekuńczych, zaś z załączonej do skargi decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wynika, że organ I instancji przyznał świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w ilości 24 godzin miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że prowadząc postępowanie w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej organy administracyjne zobowiązane są do ustalenia, czy osoba mająca być objętą tą formą pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować oraz czy niezbędna pomoc nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Przeprowadzając kontrolę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Sąd doszedł do wniosku, iż organy procedujące w sprawie nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełnienia przez A. S. przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej. Orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracji dokonując w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć oceny sytuacji w/wym. oparły się przede wszystkim na ustaleniach zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym i zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. W kwestii zgromadzonego materiału dowodowego przyjdzie zauważyć, co następuje. Z zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza psychiatrę w dniu [...] r. wynika, że "ze względu na ograniczenia fizyczne i psychiczne pacjent wymaga opieki osób drugich". Z kolei lekarz specjalista medycyny rodzinnej w zaświadczeniu z dnia [...] r. wskazał wprost, że A. S. wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji – stale. Lekarz ten podkreślił, że A. S. jest osobą przewlekle chorą , która ze względu na stan zdrowia wymaga stałej całodobowej opieki. Stąd też zdaniem lekarza sporządzającego omawianą tu opinię o stanie zdrowia A. S. , wymaga on umieszczenia w domu pomocy społecznej z uwagi na potrzebę stałej pomocy. Innymi słowy, sporządzający opinię lekarz wskazuje wprost na występowanie u skarżącego stanów chorobowych wymagających stałej obecności drugiej osoby. Także pracownik socjalny w swojej opinii z dnia [...] r. w pkt. 2 a tej opinii wskazał, że A. S. wymaga stałej pomocy. Godzi się przy tym zauważyć, iż umknęło uwadze organów obu instancji, iż formularz ostatniej wspomnianej tu opinii wypełniony został przez pracownika socjalnego w sposób nieprawidłowy i wyjątkowo niestaranny. Skoro bowiem formularz (w końcowej części) zawiera objaśnienia o sposobie jego prawidłowego wypełnienia, to wypełnienie go w inny (wg. uznania pracownika socjalnego) należy uznać za nieprawidłowe. Konsekwencją tego jest to, iż w istocie nie sposób precyzyjnie ustalić rzeczywistego stanu zdrowia (sprawności) A. S. Formularz tej opinii przy poszczególnych pozycjach dotyczących oceny zdrowia (sprawności) osoby opiniowanej zawiera opcjonalne określenia pozwalające na precyzyjną ocenę stanu zdrowia danej osoby. Zawiera także wyjaśnienia, że niepotrzebne, opcjonalne sformułowania należy skreślić. Tymczasem w pkt. A – 1 "ocena sprawności ruchowej" pracownik socjalny pozostawił nieskreślone pozycje "chodzi samodzielnie", "z pomocą innych osób", "z pomocą sprzętu rehabilitacyjnego". W punkcie tym skreślił jedynie pozycję "nie chodzi samodzielnie". Z kolei w pkt a – 2 dotyczącym oceny zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych pracownik socjalny, pozostawił nieskreślone wszystkie opcje. Stąd też zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji twierdzenie, że "z ustalonych faktów wynika, że A. S. nie jest osobą obłożnie chorą, wymagającą całodobowej opieki, jest w stanie samodzielnie funkcjonować przy doraźnej pomocy siostry Ł.S. (...)", pozostaje w jaskrawej i ewidentnej sprzeczności z treścią wskazanych wyżej opinii, co całkowicie umknęło uwadze organu odwoławczego. Na marginesie można zaznaczyć, że z wyżej wskazaną opinią lekarską z dnia [...] r. koreluje treść załączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. (wystawionego przez innego lekarza). Z zaświadczenia tego wynika, że A. S. jest osobą z "ciężką niepełnosprawnością z powodów fizycznych i psychicznych" , że "bardzo źle wykonuje nawet najprostsze czynności" oraz to, iż "chodzi z pomocą tylko na krótkich dystansach (upadki)". Tym bardziej może budzić zdziwienie zawarte w odpowiedzi na skargę sformułowanie, że "nie stwierdzono stanów chorobowych wymagających stałej obecności drugiej osoby". Powyższe prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie nie dokonały szczegółowej i wnikliwej analizy opinii lekarskich dostępnych w aktach administracyjnych sprawy, w tym w szczególności opinii z dnia [...] r.. Nie wskazały dlaczego nie podzielają wniosków lekarza sporządzającego opinię z dnia [...] r. . W ten sposób – nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego sprawy - organy wprost naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na gruncie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia tej osobie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Zatem prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym. W przypadku natomiast możliwości zapewnienia przez organ administracji usług opiekuńczych, jednak w rozmiarze niewystarczającym, fakt ten stanowi przesłankę uprawniającą do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, iż organ odmawiając umieszczenia w domu pomocy społecznej nie zbadał również, czy na tle konkretnej sytuacji skarżącego pomoc w postaci usług opiekuńczych przyniosłaby zamierzony rezultat. W ocenie Sądu wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Należy bowiem uznać, iż nie ma przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb strony. Organy orzekające w sprawie nie wykazały natomiast, czy i jakie usługi opiekuńcze stanowiłyby należytą pomoc dla skarżącego. Na marginesie można wskazać, iż wyjaśnienia ostatnio wspomnianej tu kwestii nie sposób także znaleźć w treści nader lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] r., przyznającej usługi opiekuńcze (jedynie w wymiarze 24 h na miesiąc), a załączonej do skargi. Reasumując należy uznać, iż przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji A. S., pomijając w zupełności część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekły bowiem o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokładnie wyjaśnią sytuację A. S. i dokonają jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.