II SA/Po 854/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta P. II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak –Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ E. Brychcy Skarżący – T. F. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o udzielenie pomocy finansowej na zakup lekarstw w związku z nadciśnieniem tętniczym i środków przeciwbólowych, jak również na utrzymanie (zakup żywności i opłaty na utrzymanie mieszkania). Nadto wskazał, że w dniach 16 czerwca 2009r. i 15 lipca 2009r. uległ dwóm wypadkom i pilnie potrzebuje pomocy finansowej na zakup leków dotyczących urazów. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. (dalej - MOPS) działając na podstawie art. 19 i art. 65 oraz 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia 22 sierpnia 2005r. postanowił: 1. uznać się za organ niewłaściwy w sprawie udzielenia pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej T. F. zameldowanemu w P. przy ul. [...] 2. wnioski skarżącego wraz z zebranymi w sprawie dokumentami przekazać organowi właściwemu tj. do Wójta Gminy w M. K . Uzasadniając swoje postanowienie Prezydent Miasta wskazał, że wbrew twierdzeniom T. F. zawartym w jego pismach i oświadczeniach o miejscu zamieszkania w P. przy ul. [...], MOPS prowadząc wcześniejsze postępowania oraz na podstawie posiadanej dokumentacji, ustalił, że wnioskodawca pod tym adresem tylko jest zameldowany na pobyt stały, faktycznie jednak zamieszkuje wraz ze swoją konkubiną i wspólnymi dziećmi w A. gm. M. K . Wnioskodawca tworzy konkubinat z P. W., która wraz ze wspólnymi dziećmi zamieszkuje w domu ojca T.F. w A . W toku postępowania podjęto działania zmierzające do ewentualnego przyznania świadczeń z pomocy społecznej na zakup lekarstw zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem w szczególnych okolicznościach, uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach nie cierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Uznano, że nie zaszła zmiana dotycząca właściwości miejscowej organu uprawnionego do prowadzenia postępowań w M. K . Dokumentacja medyczna z pobytu w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w P. potwierdza ścisły związek strony z P. W., zamieszkałą w A., bowiem wskazuje ją jako swoją żonę, podając jednocześnie jej adres zamieszkania. Nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie przesądza o miejscu zamieszkania wnioskodawcy, odnosił bowiem do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie na wniosek głównej najemczyni lokalu w P., który następnie cofnęła. Wnioskodawca mógł uzyskać pomoc w miejsc zamieszkania w A., od Wójta Gminy w M. K., jednak odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W postępowaniu administracyjnym uznano, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest A., gm. M. K., zatem organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej jest Wójt Gminy w M. K . Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc, a nie miejsca zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z art. 19 kpa organ administracji publicznej przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a na podstawie art. 65 §1 kpa organ niewłaściwy w sprawie przekazuje wnoszone przez wnioskodawcę wnioski o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej do organu właściwego w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta wniósł T. F. zaprzeczając twierdzeniom jakoby nie zamieszkiwał w P. oraz tłumacząc, że fakt chwilowej nieobecności w mieszkaniu w P. w czasie wizyty pracownika MOPS, nie stanowi o innym miejscu zamieszkania. Utrzymywał, że nie tylko jest zameldowany w P., ale na stałe mieszka pod wskazanym adresem, zatem ustalenia organu są bezpodstawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 19, art. 65 § 1, art. 144 kpa oraz art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i w zw. z art. 25 kc utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W motywach rozstrzygnięcia SKO przytoczyło stan faktyczny ustalony przez Prezydenta Miasta i wskazało, że art. 21 pkt 3 kpa określa właściwość miejscową organu administracji publicznej w innych sprawach niż dotyczące prowadzenia zakładu i nieruchomości, mianowicie według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkiwania (siedziby) lub pobytu w kraju. Pojęcie miejsca zamieszkania zdefiniowano w treści art. 25 kc, jako miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera innej definicji miejsca zamieszkania, natomiast w treści art. 101 ust. 1 stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wskazane zagadnienie ma charakter kluczowy ze względu na brzmienie art. 19 kpa dotyczącego przestrzegania przez organ z urzędu swojej właściwości miejscowej oraz art. 65 § 1 kpa nakazującego przekazanie sprawy do organu właściwego. SKO wskazało, że całokształt okoliczności wynikających z uprzednich postępowań przed Prezydentem Miasta wskazuje, że centrum życiowe wnioskodawcy koncentruje się w miejscowości A., w której przebywa i w której poprzez zagospodarowanie budynku gospodarczego ojca, uzyskał lokum do zamieszkania dla swojej rodziny (konkubiny i trójki dzieci). O zamieszkaniu w jakiejś miejscowości, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, można mówić wtedy, gdy występujące w sprawie okoliczności pozwalają na wyciągnięcie wniosków, że dana miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności życiowej danej osoby. Zdaniem SKO z logicznego powiązania wszystkich okoliczności A. jest miejscowością, w której wnioskodawca przebywa z zamiarem stałego pobytu wraz z P. W., z którą ma troje dzieci i tam przejawia się jego aktywność życiowa. Mieszkanie w P. natomiast jest co najwyżej jakimś środkiem do celu (zapewnieniem praw do lokalu na przyszłość), a sporadyczne bytności w tym lokalu mają służyć jego zabezpieczeniu. Wprawdzie składane przez oboje wymienionych partnerów życiowych oświadczenia wskazują na prowadzenie oddzielnych gospodarstw domowych i przebywanie w oddzielnych miejscach pobytu, jednakże organ dopatrzył się w tym instrumentalnego traktowania w celu osiągnięcia korzyści, co wywołuje wątpliwości co do wiarygodności i prawdziwości złożonych oświadczeń. Wiedza o nabyciu przez P. W. prawa do zasiłku rodzinnego, pomimo braku zasądzonych na rzecz dzieci alimentów, o które według jej oświadczenia nie zamierza występować w przyszłości, wskazuje, że powyższe musiało się wiązać z uznaniem ojca dzieci, jako członka rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotnym w kwestii zamieszkania, stał się protokół przesłuchania świadka – G.L., najemczyni lokalu przy ul. [...], z dnia 24 lutego 2009r., sporządzony w trybie art. 67 kpa i 68 kpa, z którego wynika jednoznacznie, że skarżący od chwili uzyskania u niej zameldowania (początek 2008r.) nigdy nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem w P. oraz że mieszka ze swoja konkubiną w A . Wprawdzie G. L. wycofała się z powyższego oświadczenia to uczyniła to wyłącznie poprzez negację wcześniejszych twierdzeń. Zdaniem SKO oświadczenie z 24 lutego 2009r. odtwarza w pewnym porządku przebieg ich wzajemnej znajomości i jej charakter w odniesieniu do faktów i logicznie współbrzmi z ocenami organu co do ustaleń zdarzeń. Nadto skarżący nie pracuje zawodowo, wskazane przez niego miejsce zamieszkania w P. nie łączy się w żaden sposób z jego aktywnością zawodową, a zatem ustalenia organu w sposób oczywisty poddają w wątpliwość twierdzenia strony co do miejsca zamieszkania. Dołączony przez odwołującego się protokół z oględzin lokalu mieszkalnego w P., który jego zdaniem jest potwierdzeniem zamieszkiwania w mieszkaniu przy ul. [...] jest jednym z wielu oświadczeń, którego wiarygodność została podważona w toku licznych postępowań. Nadto odniesiono się do wyroku WSA w Poznaniu w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego o wymeldowanie, wskazując, że nie odnosi się on do kwestii merytorycznych istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy. Wobec tego Kolegium kierowało się w sprawie bardziej zdrowym rozsądkiem i zasadami doświadczenia życiowego, aniżeli przyjmowało argumentację i twierdzenia zainteresowanego, który jak pokazują liczne i comiesięczne wnioski w kwestii udzielenia pomocy z instytucji pomocy społecznej upatruje sposób na zabezpieczenie swoich potrzeb życiowych. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium Odwoławczego wniósł T. F. kwestionując zasadność zaskarżonego postanowienia i postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U z 2009 Nr 175, poz. 1362) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jak trafnie wskazał Prezydent Miasta oraz Kolegium Odwoławcze prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. W tym celu konieczne jest zlokalizowanie centrum życiowego skarżącego, przy czym ustalenie tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego winno nastąpić w drodze postępowania dowodowego. Dokonując ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego respektować należy naczelne zasady i reguły, określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada zawarta w przepisie art. 7 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego należy z urzędu przeprowadzić dowody, służące ustaleniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania danej sprawy. Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem są dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zauważyć przy tym należy, iż tryb odebrania zeznań od świadka nie został w kpa uregulowany. Jednakże art. 83 § 3 kpa stanowi, że przed odebraniem zeznań organ orzekający w sprawie jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W rozpoznawanej sprawie zarówno Prezydent Miasta, jaki Kolegium Odwoławcze przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 83 § 3 kpa. Prezydent Miasta uzasadniając swoje postanowienie oparł się przede wszystkim na protokole z przesłuchania świadka G. L.(k. 1-3 akt adm.) sporządzonym w trybie art. 67 i 68 kpa, nadto w innym postępowaniu. W istocie nie przesłuchano tego świadka w trybie art. 83 § 3 kpa, w szczególności zaś nie została pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Samo oświadczenie osoby fizycznej bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania nie jest wystarczające dla uznania go równoważnym z dowodem zeznań świadka. Dodatkowo zwrócić uwagę należy, że dochowanie wymogów z art. 83 § 3 kpa ma wyjątkowo istotne znaczenie, w sytuacji gdy jak podnosi organ G. L. składała wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego oświadczenia w różnej formie, wzajemnie sprzeczne ze sobą (k. 25 akt adm.). Nadto powołano się na oświadczenia P. W., uzyskane na potrzeby innej sprawy, których w sposób zgodny z procedurą nie dołączono do materiału dowodowego niniejszej sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej spawie brak wszechstronnego materiału dowodowego, np. w formie zeznań innych jeszcze świadków odebranych w trybie art. 83 § 3 kpa, z których wynikałoby jednoznacznie, które miejsce zamieszkania skarżącego należy traktować jako jego centrum życiowe. Rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym oparto w głównej mierze na twierdzeniu o braku wiarygodności oświadczeń G. L. z powodu ich chwiejności. Nadto oświadczeń uzyskanych w toku innych spraw administracyjnych. W ocenie Sądu nieprzekonywujące jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniach rozstrzygnięcia I i II instancji, że skoro Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. K. odmówił skarżącemu pomocy finansowej, to oznacza że w A. zlokalizowane jest miejsce zamieszkania skarżącego. Twierdził on bowiem wprost, że właśnie z tego powodu, że stale mieszka w Pile odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu organowi, który nie jest w sprawie właściwy z uwagi na rzeczywiste miejsce pobytu skarżącego. Tego twierdzenia skarżącego organy w wystarczający sposób nie zweryfikowały i nie obaliły. Nieprzekonywujący jest argument, że skoro skarżący w historii choroby podał jako adres rodziny – A., to z tego faktu należy wywodzić, że tam mieści się jego miejsce zamieszkania. Na tej samej karcie choroby wskazał bowiem jako swój adres: ul. [...] w P . Adres w A. dotyczył dodatkowego adresu rodziny, opiekunów, a nie samego skarżącego. Nadto z samego faktu istnienia więzi osobistej z P.W. trudno wprost wnioskować o stałym miejscu pobytu skarżącego w A . Brak innego jednoznacznego materiału dowodowego na poparcie twierdzenia organów w tym zakresie. Nie ma natomiast racji skarżący, że treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009r. potwierdza fakt jego zamieszkiwania w P . Dotyczy bowiem oddalenia skargi złożonej na decyzję Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego wymeldowania skarżącego z lokalu w P. wobec skutecznego wycofania wniosku o jego wymeldowanie przez G. L . Wyrok ten merytorycznie nie rozstrzygał kwestii zamieszkania skarżącego, nie przesądził więc o jego zamieszkaniu w P . Wobec powyższego organy nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7 kpa i 77 kpa zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W konsekwencji na podstawie istniejącego całokształtu materiału dowodowego nie sposób prawidłowo ocenić, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność dotycząca miejsca pobytu skarżącego, czy w A., czy w P. z ostała udowodniona (art. 80 kpa). Skoro zaś główny dowód w postaci zeznań G. L. z dnia 24 lutego 2009r. został przeprowadzony z naruszeniem normy zawartej w art. 83 § 3 kpa nie mógł być z tego powodu jedyną podstawą dokonywanych ustaleń faktycznych i służyć za miernik wiarygodności. Z drugiej strony powyższym dowodom przeciwstawiono oświadczenia skarżącego pouczonego o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań podającego, że zamieszkuje on u G. L. na stałe (k. 51, 13 akt adm.). Prezydent Miasta nie przeprowadził innych równoważnych dowodów, które by zaprzeczyły powyższym oświadczeniom i poprzestał na stwierdzeniu, że uznaje je za niewiarygodne. W powyższych okolicznościach sprawy orzeczenie Prezydenta, jak i Kolegium Odwoławczego nie znajduje dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wobec dostrzeżonych sprzeczności Prezydent Miasta winien zgodnie z treścią art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa poszukiwać materiału dowodowego w szerszym zakresie służącego ich wyjaśnieniu. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy uznać należało za niewystarczający dla uzasadnienia orzeczenia zapadłego w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że Prezydentowi znane były z innych postępowań administracyjnych okoliczności przeczące ustaleniom dokonanym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w tej sprawie. W postępowaniu administracyjnym odmówiono wiarygodności dowodom, które sprzeczne były z rozstrzygnięciem sprawy powołując się w istocie na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, a nie na podstawie konkretnych dowodów. Takie argumenty wynikające z przeświadczenia nie mogą być jedynymi twierdzeniami w oparciu, o które rozpoznaje się sprawę co do jej istoty. Organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa i w oparciu o te przepisy rozpoznają sprawę administracyjną (art. 6 kpa). Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że skarżący mógł działać w konkretnym celu, ukierunkowanym na osiągniecie określonego rezultatu, ale w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie danej sprawy winno mieć oparcie na solidnie zgromadzonym materiale dowodowym, który winien uzasadniać ustalony stan faktyczny. W dalszej kolejności należało dokonać aktu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego do konkretnych przepisów prawa, a nie opierać się na wrażeniu wynikającemu z odczucia jakiego doznano w toku prowadzenia sprawy. Okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie nakazywały gromadzenie szerokiego materiału dowodowego, który pozwałby na niewątpliwe ustalenie rzeczywistego centrum życiowego skarżącego (art. 80 kpa). Posłużyć temu mogą dodatkowo fakty znane z urzędu, np. dotyczące ubiegania się przez P. W. o zasiłek rodzinny, czy fakt ubiegania się przez skarżącego o pomoc finansową w GOPS w M. K . Nie ma bowiem przeszkód, by do rozpoznania niniejszej sprawy, a właściwie wyjaśnienia piętrzących się wątpliwości, zaczerpnąć konkretnych dowodów zebranych w toku tych i innych postępowań administracyjnych dotyczących skarżącego, jednak z uwzględnieniem przepisów postępowania. Reasumując, zaskarżone postanowienie Kolegium Odwoławczego i poprzedzające ją postanowienie Prezydenta Miasta wydane zostało z naruszeniem art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 65 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 83 § 3 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, dokonane przez Prezydenta Miasta i Kolegium Odwoławcze ustalenia co do miejsca zamieszkania skarżącego nie mogły być podstawą uznania niewłaściwości miejscowej. Na obecnym etapie postępowania zaskarżone postanowienie wydane w tym przedmiocie uznać należało za przedwczesne. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta oraz Kolegium Odwoławcze winny mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania co do konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w zgodzie z zasadami i normami postępowania, w szczególności zaś dowód z zeznań świadków, na którym oparte ma być rozstrzygnięcie sprawy winien każdorazowo uwzględniać reguły z art. 83 § 3 kpa. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt II wyroku w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy MK