II SA/Gd 100/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W decyzji z dnia 22 maja 2009 r. nr [...] Wójt Gminy, na mocy art. 71, art. 72 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "A", zlokalizowanego na działkach nr [...] w C. Inwestorem i wnioskodawcą jest "B" Spółka z o.o. z siedzibą w L. W decyzji wskazano, że planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest na podstawie § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), a zatem znajduje się w grupie przedsięwzięć, w stosunku do których sporządzenie raportu może być wymagane. W postanowieniu z dnia 16 lutego 2009 r. Wójt Gminy, po uzyskaniu wymaganych przepisami opinii od organów współdziałających, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym, organ ten przesądził, że w odniesieniu do planowanej inwestycji zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny jej oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ ten poinformował społeczeństwo o możliwości składania uwag i wniosków w zakresie planowanego przedsięwzięcia, a także poinformował strony o przysługujących im uprawnieniach procesowych. W uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że w toku postępowania swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji wyrazili: M. J., K. i W. D., A. K., którzy zwracali uwagę na uciążliwości związane z sąsiedztwem takiej inwestycji, takie jak hałas, brak odpowiedniej drogi dojazdowej, wadliwości raportu. W sentencji decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz wymogi monitoringu przedsięwzięcia na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i W. D., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazali, że raport zawiera wiele nieścisłości, a nawet informacji mylących, np.: w zakresie wskazania okresu wydobywania kruszywa ze złóż (czy 30 lat, czy też kilka lat). Ponadto, wskazano na wadliwość raportu w zakresie braku prawidłowego wariantowania przedsięwzięcia – nie sporządzono racjonalnego wariantu alternatywnego, co w ocenie odwołujących jest sprzeczne z przepisami prawa. Zarzucono także nieprawidłowość w zakresie wyliczenia emisji hałasu, bowiem w decyzji organ I instancji ustalił, że prace mogą być prowadzone w godzinach od 6 – 22, natomiast w raporcie prace te, a więc i obliczenia hałasu – uwzględniono na 7,5 godzin dziennie. W ocenie odwołujących poza tym, nie uwzględniono w obliczeniach emisji hałasu wszystkich źródeł, takich jak przenośniki taśmowe, czy agregaty prądotwórcze oraz pompa wody przemysłowej. To sprawia, że wykazane w raporcie emisje hałasu są znacznie zaniżone i nieprawdziwe. W odwołaniu zwrócono też uwagę na brak uwzględnienia w raporcie podwyższonej emisji pyłów związanej z przesiewaniem kruszcu na sucho. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 26 listopada 2009 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy swoją decyzję wydał na podstawie art. 46 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1017 – tekst jednolity ze zm.). W uzasadnieniu decyzji, opisano rodzaj przedsięwzięcia i założenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Ustosunkowując się do treści odwołania wskazano, że celem raportu jest określenie skutków środowiskowo-przestrzennych związanych z eksploatacją kruszywa ze złoża "A" oraz określenie warunków, jakie winny być spełnione w trakcie eksploatacji, by zapewnić bezpieczeństwo ludzi oraz ochronę poszczególnych elementów środowiska. Zdaniem organu, analiza raportu wskazuje, że przy zachowaniu założeń w nim wskazanych, brak jest przeciwwskazań do prowadzenia planowanej działalności. Jedynie sąsiadujące 2 siedliska mogą w niewielkim stopniu odczuć pewne uciążliwości, przy czym ewentualne emisje wywołane wydobyciem mogą być odczuwane w skali nieprzekraczającej dopuszczalnej normy. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że w decyzji zawarto szereg wymogów i warunków adresowanych do inwestora, które – jeśli zostaną uwzględnione – sprawią, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie przekraczać wymaganych prawem standardów. W skardze na powyższą decyzję K. i W. D. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i nakazanie wyznaczenia alternatywnej trasy wywozu kruszywa i sporządzenia raportu, który uwzględniłby nową trasę przewozu kruszywa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że najbardziej uciążliwym elementem planowanego przedsięwzięcia jest droga, którą inwestor zamierza wywozić wydobyte kruszywo. Raport zupełnie pomija uciążliwości, jakie związane są z wywozem kruszywa drogą, a przecież takie są niewątpliwe – zapylenie, spaliny, hałas, drgania gruntu. Skarżący podkreślili, że droga ta graniczy bezpośrednio z ich działką siedliskową, na której planowali rozwój gospodarstwa agroturystycznego. Takie sąsiedztwo, a przede wszystkim – tak zaplanowana trasa dojazdowa do miejsca wydobywania kruszywa sprawi, że plany skarżących nigdy nie znajdą szansy na realizację. Skarżący zarzucili też, że strefa ochrony granic własności określona na 6 m nie zostanie zachowana, bowiem droga, którą planowany jest wywóz kruszywa ma łącznie szerokość 10 m. Jest to dodatkowy argument, by inwestor poszukał alternatywnej drogi dojazdowej, która nie będzie budziła tak dużych konfliktów społecznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia. Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Konstytucyjną zasadą wiążącą wszystkie organy władzy publicznej, jest wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej, zasada legalizmu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wyznacza przede wszystkim problem prawnych podstaw działania organów państwa, która ma ogromne znaczenie przede wszystkim w stosunkach administracyjnoprawnych, łączących "państwo" i obywatela. W państwie demokratycznym, opartym o zasadę legalizmu, organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawa, a w szczególności normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Przekładając zastosowanie tej zasady na grunt postępowań administracyjnych, ustawodawca odwołuje się do tzw. zasady legalności (praworządności), wyrażonej w treści art. 6 k.p.a.. Przepis art. 6 k.p.a. określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W doktrynie zaznacza się, że praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego, a więc zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna), a zatem powinien ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję, przy czym wiąże go stan prawny obowiązujący w dniu orzekania. W analizowanym stanie faktycznym organ odwoławczy naruszył swoim postępowaniem zarówno zasadę legalności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i 6 k.p.a., a także – tym samym, zasadę prawdy obiektywnej, wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia został złożony przez Spółkę "B" w dniu 8 stycznia 2009 r. Prawidłowo też, organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej UOOŚ). Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 UOOŚ do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej ustawą POŚ) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, co do zasady, przepisy dotychczasowe (...), czyli ustawę POŚ. UOOŚ weszła jednak w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Oznacza to, że wniosek Spółki "B" (złożony 8 stycznia 2009 r.) powinien był zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy UOOŚ, a dyrektywa przejściowa z art. 153 ust. 1 UOOŚ nie powinna znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy tylko wniosków złożonych przed dniem 15 listopada 2008 r. i nie zakończonych decyzją ostateczną. Przepisy powołane przez organ II instancji –art. 46 ust. 1 i art. 56 POŚ- zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008r. przez art. 11 pkt 9 ust. 3 ww. ustawy z 3 października 2008r. O ile zatem organ I instancji dostrzegł fakt wejścia w życie UOOŚ, która w materii regulacji ocen oddziaływania na środowisko zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę POŚ, o tyle jednak kwestia ta uszła uwadze organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję wydało bowiem na podstawie art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy POŚ, a więc w oparciu o przepisy już nie obowiązujące w dacie orzekania. Na marginesie też podkreślić należy, że i ustawa POŚ powołana została przez organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy w sentencji decyzji, gdyż ostatni tekst ujednolicony ustawy POŚ (sprzed nowelizacji przepisów dotyczących ocen oddziaływania na środowisko zawartej w UOOŚ) pochodził z 2008 r., z Dziennika Ustaw nr 25, poz. 150, a nie jak to wskazano w skarżonej decyzji – Dz. U. nr 62, poz. 627. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że wskazane naruszenie przepisów postępowania przez organ, w tym zwłaszcza zasady legalizmu, uniemożliwia sądowi ocenę, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował prawo materialne. W tym też zakresie sąd nie może dokonać oceny zarzutów zgłoszonych w skardze, gdyż uniemożliwia to specyfika wadliwości zaskarżonej decyzji. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że w UOOŚ dokonano istotnej zmiany dotychczasowych przepisów ustawy POŚ, dotyczących procedowania w kwestii wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym - uszczegółowiono kwestię wariantowania przedsięwzięć w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy POŚ oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 UOOŚ). Odwołanie w swej treści zarzucało m. in. błędy w raporcie w kwestii zaprezentowania wariantów przedsięwzięcia. Pomijając fakt, że organ odwoławczy w ogóle nie podjął nawet próby ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a sprawę ocenił bardzo pobieżnie, to przede wszystkim - stosując nieaktualne w dacie orzekania przepisy prawa - nie miał szansy na prawidłową ocenę treści raportu z punktu widzenia zgłoszonych zarzutów, zwłaszcza w kwestii przedstawienia wariantów przedsięwzięcia przez inwestora. Tym samym, nie podejmując wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, m. in. poprzez ocenę zgłoszonych zarzutów, organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia oznaczają bowiem jednocześnie, że naruszone zostały reguły postępowania dowodowego, co znajdują również odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, które nie odpowiada wymogom, wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii zastosowania przepisów prawa oraz postępowania dowodowego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji, stosownie do zasady legalizmu, zastosuje przepisy prawa obowiązującego w dacie orzekania oraz dokona analizy zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, stosownie do wymogów zasady prawdy obiektywnej, czemu da wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadą przekonywania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.