VII SA/Wa 439/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności przy budowie budynku z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 123 k.p.a. oraz na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na J. S. karę w wysokości 1000 zł, z tytułu stwierdzonej niezgodności w zakresie objętym zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. P. [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor J. S. złożył w dniu [...] września 2009 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] przy ul. P. [...] w L, wybudowanego w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Starosty W. o pozwoleniu na budowę, decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Starosty W. zatwierdzającą projekt zamienny zagospodarowania działki oraz decyzję [...] z dnia [...]maja 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Stwierdził, że z ustaleń dokonanych podczas kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 28 października 2009 r. oraz z przedłożonej przy wniosku dokumentacji wynika, że obiekt wybudowano ze zmianami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki poprzez powiększenie powierzchni utwardzeń przy tarasie i garażu, przez co zmianie uległ bilans terenu. Zdaniem organu, zmiany takie, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 wymagały uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego zagospodarowania działki. Powyższe stało się podstawą do nałożenia kary w trybie art. 59f Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. S. (pismo z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r.), wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na rażące naruszenie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59f oraz w zw. z art. 59a, art. 59c, art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 10, art. 79 § 1, art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że nieprawdą jest, iż budowa prowadzona była przez inwestora J. S. na podstawie decyzji [...] z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, albowiem taka decyzja nigdy w stosunku do niego i jego inwestycji na nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] przy ul. P. [...] w L. nie była wydana. Tym samym przedmiotowa decyzja i zatwierdzony nią projekt zagospodarowania terenu, jako projekt nie dotyczący nieruchomości inwestora, nie mógł stanowić dla organu punktu odniesienia dla oceny zgodności zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. P. [...] w L. z projektem tego zagospodarowania. J. S. podniósł, że budowę prowadził początkowo na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Starosty W., następnie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Starosty W., a ostatecznie na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., która zatwierdzała projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego autorstwa mgr inż. arch. B. M., w tym projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego, skoro decyzja nr [...] stała się ostateczna, korzysta ona z domniemania zgodności z prawem, a tym samym korzysta z tego domniemania projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu z sierpnia 2009 r., zatwierdzony tą decyzją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w ramach kontroli obiektu winien był więc oprzeć się na projekcie zamiennym zagospodarowania terenu z sierpnia 2009 r. i dokonać oceny faktycznego zagospodarowania terenu zgodnie z jego projektowanym zagospodarowaniem według projektu B. M., a nie z projektem zagospodarowania dotyczącym innego inwestora oraz innej nieruchomości. Skarżący wskazał, że z treści projektu zamiennego zagospodarowania terenu z sierpnia 2009 r. wynika, m. in., że w ramach bilansu terenu przewiduje się poza "utwardzonym dojściem i dojazdem" również taką pozycję, jak "pozostałe powierzchnie utwardzone", które wynoszą 84,37 m2, bez ich bliższego zdefiniowania w części opisowej projektu oraz rozlokowania w części rysunkowej projektu. Oznacza to, że inwestor w oparciu o analizowany projekt i zgodnie z bilansem terenu w nim opracowanym może na swojej nieruchomości w zakresie przez siebie ustalonym utwardzić, poza dojazdem i dojściem do budynku i garażu, jeszcze powierzchnię 84,37 m2 i takie jego działanie będzie zgodne z tym projektem. Powierzchnia altanki śmietnikowej, przewidywanej na nieruchomości, zajmuje 5,04 m2 - tym samym w ramach dodatkowej powierzchni utwardzonej J. S. pozostaje do zagospodarowania z możliwością utwardzenia jeszcze ok. 79m2. J. S. zauważył, że w protokole kontroli obowiązkowej obiektu z dnia 28 października 2009 r. organ I instancji stwierdził istnienie powierzchni utwardzonej przy tarasie i garażu, jednak zdaniem strony, nie wynika z niego jaką powierzchnię faktycznie inwestor utwardził. Skarżący twierdzi, że powierzchnia ta jest oczywiście mniejsza, aniżeli 79 m2, w jego ocenie to nie więcej niż 30 m2. Tym samym w świetle istniejącego stanu faktycznego i prawnego, wynikającego z decyzji nr [...], nieuprawnione jest stwierdzenie organu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że doszło do zmian w zakresie zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki poprzez powiększenie powierzchni utwardzeń przy tarasie i garażu, przez co zmianie uległ bilans terenu, albowiem inwestor utwardzając teren wokół tarasu i garażu zmieścił się w powierzchni 84,37 m2 przewidzianej w bilansie terenu na "pozostałe powierzchnie utwardzone", a bilans terenu nie uległ zmianie. Skarżący zauważył ponadto, że zgodnie z art. 59c Prawa budowlanego, organ powinien dokonać obowiązkowej kontroli w terminie przed upływem 21 dni od dnia wezwania przez inwestora, a o terminie kontroli organ powinien zawiadomić inwestora w terminie 7 dni od dnia wezwania. W niniejszej sprawie zaś kontrola odbyła się w dniu 28 października 2009 r., podczas gdy powinna się odbyć do 6 października 2009 r., gdyż zawiadomienie inwestora wpłynęło do organu w dniu 15 września 2009 r. Nadto inwestor został zawiadomiony o kontroli w dniu 29 października 2009 r., tak więc już po jej przeprowadzeniu. J. S. podniósł nadto, że protokół kontroli nie został mu doręczony, tylko jego ojcu R. S., który akurat w dniu 28 października 2009 r. przebywał na nieruchomości inwestora, który nigdy nie był i nie jest pełnomocnikiem inwestora. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. S., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. zasadnie wymierzył inwestorowi J. S. karę w wysokości 1 000 zł, bowiem podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 28 października 2009 r. stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, poprzez powiększenie powierzchni utwardzeń przy tarasie i garażu, przez co uległa zmianie powierzchnia biologicznie czynna. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego kara z tytułu nieprawidłowości jest nakładana w przypadku stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2, art. 59c, art. 59d ust. 1, art. 59f ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 40 § 2, art. 61 § 4, art. 77, art. 79 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 140 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojej skargi J. S. ponowił zarzuty, jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodatkowo podniósł, że treść zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego dowodzi, że zostało ono wydane z pominięciem uzupełnienia złożonego przez pełnomocnika skarżącego (pismo z dnia 19 listopada 2009 r.), ponadto postanowienie zostało doręczone skarżącemu, z pominięciem pełnomocnika. Zarzucił również organowi II instancji, iż ten dopuścił się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a., bowiem nie rozpoznał sprawy merytorycznie, do czego był obowiązany. Świadczy o tym to, że nie tylko treść zaskarżonego postanowienia, w której to organ II instancji w ani jednym zdaniu nie odniósł się do treści zarzutów skarżącego i jego pełnomocnika zawartych w zażaleniu z dnia 10 listopada 2009 r. i jego uzupełnieniu z dnia 20 listopada 2009 r., tworząc tym samym jedynie pozory rozpoznania sprawy wskutek zażalenia, ale również okoliczność, że organ II instancji rozpoznał i uznał za niezasadne z założenia zażalenie skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. przed rozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji również tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], podczas gdy sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem wykazuje ścisły związek ze sprawą objętą wskazanym odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Z kolei zgodnie z art. 124 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. postanowienie wydane przez organ administracji publicznej powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga została uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], zapadło z naruszeniem wyżej wskazanych zasad postępowania administracyjnego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, za podstawę nałożenia, w trybie art. 59f Prawa budowanego, kary z tytułu stwierdzonej niezgodności w zakresie objętym zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, przyjęły okoliczność, że z ustaleń dokonanych podczas kontroli budowy obiektu budowlanego, przeprowadzonej w dniu 28 października 2009 r. wynika, że obiekt wybudowano ze zmianami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki poprzez powiększenie powierzchni utwardzeń przy tarasie i garażu. Na takim lakonicznym stwierdzeniu organy poprzestały uzasadniając swoje rozstrzygnięcia. Takie uzasadnienie rozstrzygnięcia nie czyni zadość wymogom wynikającym z wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organów było zawarcie w uzasadnieniu postanowienia wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów stron. Organy winne były przekonać stronę o zasadności podjętego rozstrzygnięcia, winne były wykazać, że rzeczywiście obiekt został wybudowany ze zmianami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, poprzez powiększenie powierzchni utwardzeń przy tarasie i garażu. Analizy tej organy powinny dokonać na podstawie prawidłowo zabranej w sprawie dokumentacji, w szczególności w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu. W projekcie budowlanym zamiennym zagospodarowania ternu (data sporządzenia dokumentacji: sierpień 2009 r.) w punkcie III.5 zawarte są dane odnośnie bilansu terenu. Mianowicie wskazuje się, że powierzchnia działki nr ew. [...] w L. wynosi 1670 m2, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego z garażem – 145,63 m2, powierzchnia dojścia i dojazdu – 100 m2, powierzchnia pozostałych powierzchni utwardzonych – 84,37 m2, suma powierzchni utwardzonych – 330 m2, powierzchnia biologicznie czynna 1340 m2. Wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika, w oparciu o co organy ustaliły, że doszło do niezgodności pomiędzy zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, a stanem faktycznym obiektu. W protokole kontroli obowiązkowej z dnia 28 października 2009 r. zawarte jest jedynie stwierdzenie, że obiekt budowlany jest "nie zgodny w zakresie powierzchni utwardzonej przy tarasie i garażu, nie wykonano wiaty śmietnikowej". Nie wiadomo jest jednak, jaką powierzchnię faktycznie inwestor utwardził, do czego należy odnosić zapis "pozostałe powierzchnie utwardzone". Brak umotywowania przez organy swojego stanowiska uniemożliwia Sądowi dokonania kontroli rozstrzygnięć organów. Dodatkowo wskazać należy, że obowiązkowa kontrola, w oparciu o którą nałożono na skarżącego karę została przeprowadzona z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. I tak - zgodnie z art. 59c Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 1). Inwestor obowiązany jest uczestniczyć w obowiązkowej kontroli w wyznaczonym terminie (ust. 2). Stwierdzić należy, że przepis ust. 2 wyżej wspomnianego artykułu wprowadza obowiązek uczestnictwa inwestora w kontroli, o której mowa w art. 59a. Inwestor jest zobowiązany uczestniczyć w kontroli terminie wyznaczonym przez właściwy organ. Za skutecznie przeprowadzoną kontrolę uznać należy taką, która, co prawda, odbyła się bez udziału inwestora, ale ten mimo prawidłowego zawiadomienia, przynajmniej ze skutkiem doręczenia, nie uczestniczył w kontroli. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby inwestor J. S. został prawidłowo zawiadomiony o przeprowadzonej kontroli obiektu, brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z dnia 22 października 2009 r., zawiadamiającego o planowanym przeprowadzeniu w dniu 28 października 2009 r. obowiązkowej kontroli. Wprawdzie z protokołu omawianej czynności wynika, że podczas jej dokonywania był obecny R. S. – ojciec inwestora, jemu również doręczono odpis protokołu jednakże brak jest w aktach sprawy pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora przez w/w. Wprawdzie art. 33 §4 kpa wskazuje, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny i nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie może mieć zastosowania. Stanowisko to jest tym więcej uzasadnione, że skarżący zaprzeczył ażeby upoważniał ojca do uczestniczenia w w/w czynności – obowiązkowej kontroli. Powyższa okoliczność również ma wpływ na ocenę prawidłowości prowadzonego przez organy administracji postępowania. Co więcej zauważyć należy, że postanowienie organu odwoławczego zapadło dodatkowo z naruszeniem przepisów art. 15 oraz art. 138 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest - w przypadku wniesienia przez stronę odwołania (zażalenia) ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie ocenie zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. W tej sytuacji organ winien nie tylko odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu ale zbadać ponownie sprawę z ich uwzględnieniem. Obowiązkiem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, było więc m.in. ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w zażaleniu, uzasadnienie zaś zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie odnosi się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów. Powtórnie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy rzeczywiście stan faktyczny obiektu odbiega od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, przy czym weźmie pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno w zażaleniu, jak i w skardze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.