II SA/Rz 881/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 881/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił dla E. i M. K. oraz Z. i E. J. warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa dwóch budynków handlowo – mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. 1990/4 w obrębie 4 przy ul. B. w J." Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] organ ten zmienił za zgodą zarządcy drogi określoną w decyzji z [...] kwietnia 2005 r. linię zabudowy z "6.0m" na "4.0m" od krawędzi jezdni ul. B. oraz nachylenie połaci dachu do 30°. Na skutek wniosku A. S. z dnia [...].01.2009 r., w którym podniosła, że powyższe decyzje nie były jej doręczone, a o ich treści dowiedziała się przeglądając w dniu [...].01.2009 r. akta sprawy, Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ewid. 1990/4 (obręb 4) przy ul. B. w J., a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wstrzymał jej wykonanie. Jednocześnie zawieszone zostało postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego dwa budynki handlowo – usługowe w zabudowie bliźniaczej z częścią mieszkalną w poddaszu wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami na działce nr ewid. 1990/4 w obrębie 4 w J. Po wznowieniu postępowania, Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], wydaną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. uchylił decyzje własne z dnia [...] kwietnia 2005r. znak: [...] oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] dotyczące ustalenia warunków zabudowy W uzasadnieniu organ wskazał, iż powodem wznowienia było zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu. Organ wskazał, iż kwestionowana decyzja została przesłana stronom postępowania, ale K. S. i A. S. nie została prawidłowo doręczona. Odbierająca przesyłkę D. M. sprawowała jedynie opiekę nad K. S. – matką A. S. i nie będąc "dorosłym domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a., nie była uprawniona do odbioru korespondencji. A. S. oświadczyła, że nie otrzymała decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr ewid. 1990/4 w J. Odwołania od tej decyzji złożyli Z. i E. J. oraz E. i M. K. Odwołujący zarzucili naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 146 § 2, 149 § 2 oraz 151 § 2 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy wznowieniowej poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. W dalszej części uzasadnienia podnieśli, iż przesłanką wznowienia postępowania może być naruszenie czynnego udziału w postępowaniu ale wyłącznie wówczas gdy naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia czy naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak również brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy, co w istocie stanowi naruszenie art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. Ponadto wskazali, iż A. S. brała udział w prowadzonym w 2005 r. postępowaniu, bowiem jej podpisy widnieją na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism, a fakt, że odbiór decyzji potwierdziła dorosła osoba przebywająca w mieszkaniu, nie jest równoznaczny z pozbawieniem jej udziału w całym postępowaniu. Po wznowieniu organ zapewnił A. S. udział w toczącym się postępowaniu, mimo tego nie podała ona żadnych nowych okoliczności faktycznych i dowodów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na orzecznictwo i poglądy wyrażone w doktrynie odwołujący podnieśli, iż organ winien nie tylko merytorycznie rozpoznać sprawę, ale również biorąc pod uwagę, że podjęta decyzja w treści odpowiadałaby decyzji dotychczasowej powinien zastosować przesłankę z art. 146 § 2 k.p.a. i zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. orzec, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności z powodu których nie uchylił decyzji. Dodatkowo wskazali, iż Burmistrz nie podał przepisu, który byłby podstawą do uchylenia decyzji, a zatem zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na treść art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 107 § 3 k.p.a. wskazało, iż organ I instancyjny prowadząc postępowanie winien podjąć wszelkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wydana decyzja powinna zawierać uzasadnienie fatyczne i prawne. Organ powinien szczegółowo wyjaśnić przesłanki jakimi się kierował dokonując oceny stanu faktycznego, a następnie winny one znaleźć odzwierciedlenie w obowiązującym stanie prawnym. Wskazanie w uzasadnieniu motywów, jakimi organ kierował się podejmując decyzję ma na celu przekonanie strony co do słuszności i zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Powyższe oznacza, iż zasadnym jest uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzje Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S., wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi wskazała, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2009 r., albowiem nie zachodzi "potrzeba uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Zarzuciła również, iż Kolegium uzasadniając decyzję nie wskazało okoliczności, które miałyby być przedmiotem postępowania dowodowego oraz jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazała, iż Kolegium całkowicie pominęło kwestię naruszenia art. 43 k.p.a., a mianowicie doręczania korespondencji osobie nie będącej "dorosłym domownikiem". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało ponadto, iż organ I instancji prowadząc postępowanie w trybie wznowieniowym, gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Tymczasem organ oparł się jedynie na oświadczeniu, iż odbiór decyzji pokwitowany został przez osobę, która w ocenie organu nie była domownikiem, a nie przeprowadził postępowania w zakresie czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Ponadto stosownie do art. 41 § 1 k.p.a. strony i ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swego adresu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Również i w tym zakresie Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Uczestnicy postępowania E. i M. K. oraz Z. i E. J. w piśmie przesłanym do Sądu wskazali, iż skarga A. S. jest bezzasadna i wnieśli o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zaskarżona decyzja wydana została we wznowionym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla budynków handlowo- mieszkalnych. Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 – 152 k.p.a.. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a. organ właściwy: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. - lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. czasu od jej wydania lub też w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, po wznowieniu postępowania, Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], uchylił decyzje własne z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] dotyczące ustalenia warunków zabudowy, wskazując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. W jej uzasadnieniu skupił się na kwestiach nieprawidłowego doręczenia A. S. i K. S. decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalającej warunki zabudowy i zaistnienia w związku z tym przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nawiązując do przytoczonego wyżej przepisu art. 151 k.p.a., stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] pozostaje z nim w sprzeczności. Wspomniany przepis zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji we wznowionym postępowaniu, co oznacza, że organ uprawniony jest do wydania decyzji wyłącznie o takiej sentencji jak wymieniona w tym przepisie. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a) k.p.a., organ albo uchyla kwestionowaną decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo też, gdy zachodzą okoliczności z art. 146 k.p.a. decyzji tej nie uchyla, ograniczając się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Stwierdzając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz Miasta [...] uchylił jedynie decyzje dotychczasowe, nie wydał natomiast nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Choć organ powołał w podstawie prawnej art. 151 § 2 k.p.a., jego decyzja nie odpowiada treści ani tego przepisu, ani art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a i w ocenie Sądu rażąco narusza tenże przepis. O takim kwalifikowanym charakterze naruszenia można mówić wtedy, gdy jest ono oczywiste i bezsporne. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23) Podobne zresztą stanowisko sformułowane zostało w doktrynie, która za rażące naruszenie prawa uznaje naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN 2000, s. 299). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonując kontroli instancyjnej omawianej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. i wydało decyzję kasacyjną. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest nieodzownym warunkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 9 i 107 § 3 k.p.a., przytaczając w uzasadnieniu treść tych przepisów. Nie wskazało przy tym na czym konkretnie naruszenia te polegają i o jakie czynności należałoby uzupełnić postępowanie wyjaśniające, co podkreśla w skardze skarżąca. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy nie odniósł się do zasadniczej wady decyzji pierwszoinstancyjnej, jaką było rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 151 k.p.a. – sam tej wady nie zreformował, nie wskazał też, że powinien to uczynić Burmistrz Miasta [...] po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słuszny jest jedynie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji. W istocie bowiem uzasadnienie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. stanowi wyjaśnienie kwestii pominięcia udziału skarżącej oraz K. S. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 1990/4 w J., a więc zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania. De facto uzasadnienie to mogłoby więc stanowić uzasadnienie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie zaś, tak jak w rozpatrywanej sprawie, uzasadnienie decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, w której rozstrzyga się o wpływie przesłanki wznowienia na wynik postępowania i orzeka o istocie sprawy. Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza przepisy postępowania – art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uznał, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądza o uwzględnieniu skargi i uchyleniu tej decyzji. Należy przy tym wskazać, że podnoszone przez skarżącą w piśmie skierowanym do Sądu [...].04.2010 r. argumenty dotyczące złożenia przez nią wniosku o wydanie warunków zabudowy dla działki nr 1993, sąsiadującej z działką nr 1990/4, której dotyczą decyzje wydawane w poddanej kontroli Sądu sprawie, nie maja wpływu na wynik tej kontroli. Z tych też powodów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a ponadto uznając, iż zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Burmistrz Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. w oparciu o art. 145§ 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec braku wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie, w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ rozstrzygnie wpływ przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wynik sprawy i wyda jedną z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a.