IV SA/Wa 370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia w trwały zarząd wód oraz gruntów pod wodami - oddala skargę - IV SA/Wa 370/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta [...] na podstawie art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087) na wniosek Marszałka Województwa [...] stwierdził przejście z dniem 30 lipca 2005 r. w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] stanowiących własność Skarbu Państwa wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami jeziora P., położonego w obrębie P. w gminie [...] na działce ew. nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że: zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087), zwanej dalej "ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie p. w.", stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio -urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych oraz marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo wodne. Przejęcie mienia stwierdza w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej; * decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że przedmiotowa działka ew. nr [...], na której znajduje się jezioro P., nie stanowi własności Skarbu Państwa, lecz U., a jej nabycie przez ten U. stwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., a sprawa została przekazana Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] wyraził pogląd, iż ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwana dalej "p. w.", jest jedynym aktem prawnym regulującym prawa własności w stosunku do gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi, a zgodnie z jej art. 14 ust. 2 grunty te nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Potwierdzeniem powyższego jest art. 14a ust 1 p. w, w myśl którego grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią własność Skarbu Państwa i są zasobami nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] podniósł jednocześnie, iż woda w rozumieniu p. w. jako przedmiot materialny niesamoistny nie jest rzeczą, dlatego też jej własność określona została p. w., a nie w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. a". Art. 10 p. w. stanowi, że śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Jezioro P. jest naturalnie połączone rzeką [...], z jeziorem [...] oraz jeziorem [...]. Jest więc jeziorem przepływowym, wobec czego do gruntów pokrytych jego wodami nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] zwrócił także uwagę na fakt. że stwierdzenie przejścia w trwały zarząd marszałka województwa potwierdza stan określony przepisami prawa i jak nakazuje art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie p. w. przejście w trwały zarząd nastąpiło z mocy prawa z dniem 30 lipca 2005 r., a decyzja Wojewody [...] o stwierdzeniu nabycia przez U. gruntów pod jeziorem P. jest datowana na [...] grudnia 2006 r. W przedmiotowej sprawie nie można pominąć również regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. nr 16, poz. 149). Z załącznika nr 3 do tego rozporządzenia określającego śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, zaliczone do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierza się marszałkom województw, z pozycji nr 1 wynika, że jezioro P. zaliczane jest do takich właśnie śródlądowych wód. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wniósł U. podnosząc, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w p. w. wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Pod pojęciem wód publicznych należy rozumieć wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Grunty jeziora P. pokryte są płynącymi wodami powierzchniowymi, które na mocy art. 10 ust. 3 p. w. podlegają wyłączeniu z obrotu cywilnoprawnego (z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie). Dla stwierdzenia istnienia obrotu cywilnoprawnego koniecznym byłoby wykazanie, iż nieruchomość została nabyta w drodze czynności prawnej, a nie z mocy prawa, a tak stało się na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o szkolnictwie wyższym z 2005 r.". Stanowi on, że z dniem wejścia tej ustawy tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. W niniejszej sprawie "wypadek przewidziany w ustawie", o którym mowa w art. 10 ust. 3 p. w., to art. 256 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. Nie mają więc znaczenia rozwiązania zawarte w innych aktach normatywnych, z których ewentualnie mogłoby wynikać, iż pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. nie istnieje nabycie z mocy prawa własności gruntów Skarbu Państwa, pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Ponadto zdaniem odwołującego się organ pierwszej instancji podczas wydawania decyzji pominął fakt, iż w U. jest wpisany w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z art. 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o księgach wieczystych", ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości, ujawnione w księdze wieczystej, ma pierwszeństwo przed takim prawem nieujawnionym w księdze. Także art. 217 p. w. zabrania ustanawiania trwałego zarządu na gruntach, gdzie jest już ustanowione użytkowanie wieczyste. W związku z tym nie jest możliwe stwierdzenie ustanowienia trwałego zarządu, gdy odwołujący się jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości, a prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki w W. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że: - art. 217 ust. 3 p. w. stwierdza, że sprawy dotyczące przejęcia w trwały zarząd nie dotyczą mienia, w stosunku do którego zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. U. na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm.) nabył z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntu państwowych znajdującego się pod wodami jeziora P., jako pozostających w zarządzie tej uczelni. U. jest wpisany w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, a organ jest związany rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podważenie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej jest możliwe jedynie w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych), a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny może toczyć się przed organem administracji publicznej postępowanie o wydanie orzeczenia o przejęciu przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd. Do tego czasu postępowanie o wydanie orzeczenia o przejęciu przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a."; - w księdze wieczystej brak jest odniesienia do kwalifikacji wód powierzchniowych w ramach dzierżawy wieczystej gruntu pod wodami jez. P. oraz w rejestrze z ewidencji gruntów U. jest właścicielem gruntów pod wodami, opisanymi jako "Ws" - wody stojące, zaś zgodnie z art. 10 ust. 1a p. w. śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa oraz z art. 14 p. w. grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Oznacza to, że wody płynące nie mogą stanowić poza Skarbem Państwa przedmiotu własności innych jednostek. Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. wniósł Marszałek Województwa [...] zarzucając naruszenie: * art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm.) przez przyjęcie, iż przedmiotowe grunty pozostawały w zarządzie uczelni i w związku z tym stały się jej własnością w dniu wejścia w życie powyższej ustawy; * art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. przez przyjęcie, że grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi przechodzą na własność użytkownika wieczystego działki, na której takie wody się znajdują, * art. 217 ust. 3 p. w. przez przyjęcie, że mieniem, o którym mowa w tym przepisie są grunty znajdujące się pod powierzchniowymi wodami płynącymi. W ocenie skarżącego użytkowanie wieczyste nie dotyczy gruntów znajdujących się pod takimi wodami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a p. w.), które to wody - będąc wodami publicznymi (art. 10 ust. 2 p. w.) - nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie (art. 10 ust. 3 p. w.). Ponadto art. 14 ust. 2 p. w. stanowi, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), która w rozdziale 3 określa zasady oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto skarżący wskazał, że uczelnia nie może być trwałym zarządcą wód i grantów nimi pokrytych, ponieważ przepisy określają podmioty mogące być zarządcami, do których uczelnie się nie zaliczają (art. 11 ust. 1 pkt 1-4 p. w., art. 217 ust. 1 p. w. oraz art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie p. w.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki w W. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie p. w. stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych oraz marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 p. w. Przejęcie mienia stwierdza w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że przeszkodą w kontynuowaniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia trwałego zarządu, prowadzonego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie p. w. może być kontynuowane dopiero po ewentualnym wykreśleniu z księgi wieczystej istniejącego w niej wpisu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...], pokrytego wodami jeziora P. Jako wykraczające poza zakres niniejszej sprawy Sąd uznaje kwestię, czy przedmiotowe grunty pozostawały w zarządzie U. (a raczej jego poprzedników) i w związku z tym stał się jego użytkownikiem wieczystym na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, poz. 385 ze zm.). Istotne jest bowiem, że prawo użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] na rzecz U. zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Wskazać należy w tym miejscu trafność poglądu organu odwoławczego, że jest on związany rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zasada ta została wyrażona w art. 5 ustawy o księgach wieczystych. Zgodnie z tym przepisem w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Sąd podziela pogląd organu, iż niemożliwe jest w takiej sytuacji stwierdzenie trwałego zarządu na rzecz Marszałka Województwa [...]. Użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi, chociaż w tej hierarchii jest bliższe prawu własności. Świadczy o tym ukształtowanie treści użytkowania wieczystego na wzór treści prawa własności (art. 233 k. c). Użytkownik wieczysty może więc korzystać z rzeczy (gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste) i rozporządzać swoim prawem użytkowania wieczystego. Jest uprawniony do posiadania gruntu i może z niego korzystać z wyłączeniem innych osób. Prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie za wzór prawa własności (roszczenie windykacyjne i negatoryjne). Tak ukształtowana konstrukcja prawa użytkowania wieczystego nie da się pogodzić z ustanowieniem na gruncie będącym jego przedmiotem zarządu trwałego na rzecz innego podmiotu. Stanowisku temu daje wyraz ustawodawca w art. 217 ust. 3 p. w. stwierdzającego, że sprawy dotyczące przejęcia w trwały zarząd nie dotyczą mienia, w stosunku do którego zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Jako że przedmiotem postępowania administracyjnego jest przejęcie przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie p. w., stwierdzane prze właściwego starostę, poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje ocena skuteczności przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz U. na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., o czym orzeka w odrębnym postępowaniu wojewoda. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).