II SA/Ol 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" 2009r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku S.S., odmówił ustalenia warunków zabudowy działki o numerze ewidencyjnym 19/6 w obrębie geodezyjnym M. dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, przez co nie został spełniony warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami, dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) . W odwołaniu od tej decyzji S.S. podnosił, że przedmiotowa działka posiada fizyczny dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, biegnącą od zachodniej granicy działki nr 19/4 poprzez działkę o numerze ewidencyjnym 12/4 wzdłuż południowej granicy działki nr 12/3. Nadto odwołujący się wskazał, że wystąpił do sądu powszechnego o ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Zarzucał, iż organ I instancji rozstrzygnięcie oparł na oświadczeniu uczestnika postępowania R.H., który odmówił zgody na ustanowienie prawa przejazdu dla działki nr 19/6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" 2009r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że żadna z działek, przylegających do działki nr 19/6 nie jest drogą wewnętrzną bowiem z ewidencji gruntów wynika, że są to działki rolne. Wobec tego bezzasadne jest powoływanie się pełnomocnika odwołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. W związku z tym, a także wobec tego, że sprawa cywilna o ustanowienie służebności nie została zakończona organ I instancji zasadnie przyjął, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik S.S. w skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2010r. pełnomocnik skarżącego zawiadomił, iż przesłanka dostępu do drogi publicznej została spełniona, albowiem sąd powszechny ustanowił na rzecz S.S. służebność drogi koniecznej. Do pisma zostało dołączone postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 26 stycznia 2010r. sygn. akt "[...]" prawomocne z dniem 24 lutego 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując, iż skarżący nie wykazał przed organami orzekającymi w sprawie, że posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zakres kontroli sprawowanej przez sady administracyjne normuje art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami). Zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy sąd administracyjny kontroluje zgodność skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z prawem materialnym i procesowym. Legalność poddanego kontroli sądu administracyjnego aktu ocenia się według stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w chwili jego podjęcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami dalej p.p.s.a.) sąd może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z wymienionych przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, wykazała, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednak możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych taksatywnie w dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymogu dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi lub jeden z dwóch alternatywnych sposobów dostępu pośredniego to jest dostęp przez drogę wewnętrzną lub dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozpoznawanej sprawie nie nasuwał wątpliwości fakt, iż działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz, że służebność drogowa, zapewniająca dostęp do tej drogi została ustanowiona już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć bowiem trzeba, że poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja została wydana dnia "[...]" 2009r., a postanowienie sądu w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej uprawomocniło się z dniem 24 lutego 2010r. Dopiero z tym dniem został spełniony warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już jednak wskazano, sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia administracyjnego na dzień jego wydania. Na ten dzień warunek dostępu do drogi publicznej nie był spełniony. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że działka skarżącego nie posiadała dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Z uwagi to, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają pojęcia drogi wewnętrznej zasadnym jest posiłkowanie się definicją, zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zmianami). Stosownie do art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Z faktu, iż nieutwardzona część działki rolnej używana jest przez właściciela jako dojazd do innych gruntów nie można wyprowadzać wniosku, że jest to droga wewnętrzna. Droga wewnętrzna bowiem musi być drogą, czyli budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Skoro grunty rolne uczestnika postępowania R.H., przylegające do działki skarżącego, nie mogą być traktowane jako droga wewnętrzna, to zbędne są rozważania w kwestii, czy faktyczny dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający do uznania, iż została spełniona przesłanka, określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezzasadne jest powoływanie się pełnomocnika skarżącego na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Skoro z ustaleń postępowania dowodowego w tej sprawie wynika jednoznacznie, że nie zostały spełnione ustawowe wymagania w zakresie dostępu do drogi publicznej, to organy administracji publicznej zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie tychże było bowiem możliwe dopiero z chwilą spełnienia wszystkich warunków, określonych w art. 61 ust. 1, to jest najwcześniej z dniem prawomocnego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Zmiana stanu faktycznego w tym zakresie, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może wpłynąć na ocenę legalności tej decyzji i umożliwia stronie wystąpienie z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.