II SA/Łd 148/10

Dnia 28 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu - Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej - "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. K. – L. i J. L. – L. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku biurowo – mieszkalnego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Ż. Nr [...], działki Nr ewid. [...],[...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Spółka Akcyjna wskazując, że projektowany budynek jest zlokalizowany w miejscu istniejącej sieci ciepłowniczej. Rozbudowa budynku wymaga przebudowy istniejącej sieci ciepłowniczej wraz ze zmianą technologii oraz rozwiązaniem przejścia sieci przez fundamenty projektowanego budynku. Na wniosek właściciela terenu strona odwołująca się podjęła działania zmierzające do przebudowy sieci w sposób umożliwiający planowaną inwestycję. Prace zostały wstrzymane z powodu braku akceptacji właściciela terenu. Brak tej zgody wyklucza możliwość budowy na istniejącej sieci kanałowej. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie oddziaływania obiektu definiuje przepis art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem ustawodawca rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołany przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Celem tego uregulowania jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Zdaniem organu, kwestie dotyczące roszczeń właściciela sieci cieplnej i właściciela gruntu mogą być rozpoznawane przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, iż posiada prawo do działki, na której istnieje sieć ciepłownicza bez żadnych zobowiązań. W ocenie organu II instancji, strona odwołująca się, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu, co obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji zarówno II, jak i I instancji. Strona wskazała na naruszenie prawa materialnego – tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto, w ocenie strony w sprawie doszło do uchybienia przepisom postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W motywach skargi strona wyjaśniła, że organ nie uwzględnił aspektów związanych z tą konkretną sprawą, a mianowicie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której wybudowano sieć ciepłowniczą. Strona skarżąca legitymuje się decyzją administracyjną zezwalającą na zajęcie nieruchomości, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta stanowi prawne ograniczenie w zagospodarowaniu tej nieruchomości, czego organ nie rozważył. Poprzez fakt istnienia tej decyzji, doszło do ograniczonego wywłaszczenia nieruchomości. Nawet gdy organ nie zgadza się z ta tezą, powinien w sposób wyczerpujący i kompleksowy uzasadnić swój pogląd. Zdaniem strony skarżącej, te same argumenty świadczą także o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym sprawy, organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że stronie odwołującej się (a w chwili obecnej stronie skarżącej) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Skład orzekający z takim stanowiskiem się nie zgadza. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Z drugiej strony, celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 325 – 326). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji, a w chwili obecnej skargę, wniósł podmiot zajmujący się produkcją ciepła i energii elektrycznej w skojarzeniu oraz przesyłem i dystrybucją ciepła przez własną sieć ciepłowniczą. Na terenie, na którym planowana jest budowa, znajduje się fragment sieci ciepłowniczej, a w szczególności urządzenie nazwane przez stronę skarżącą jako rozdzielcza sieć wody gorącej. Urządzenie to znajduje się pod powierzchnią ziemi, pod planowaną rozbudową. Przy czym sieć to przewody wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa. Z uwagi na występującą kolizję z planowaną rozbudową, jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, realizacja tej inwestycji wymaga przeprojektowania i przebudowy rozdzielczej sieci wody gorącej. Oczywistym jest jednocześnie, że sieć musi być tak zaprojektowana i wykonana, aby dostarczać wodę w odpowiedniej ilości, o wymaganej jakości i pod odpowiednim ciśnieniem do wszystkich punktów poboru. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na regulację rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz. U. Nr 16, poz. 92). Przepisy tego aktu określają, w szczególności, warunki przyłączenia do sieci, w tym wymagania techniczne w zakresie przyłączania do sieci urządzeń wytwórczych i instalacji odbiorców (§ 1 pkt 2 w/w rozporządzenia). Zdaniem składu orzekającego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy sięgnąć także do regulacji art. 551 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Innymi słowy, przedsiębiorstwem w znaczeniu przedmiotowym jest pewien zorganizowany zespół dóbr materialnych i niematerialnych przeznaczony do realizacji określonych zadań gospodarczych. Z tych regulacji wynika, że m. in. sieć ciepłownicza stanowi przedsiębiorstwo dla podmiotu prowadzącego działalność w zakresie wytwarzania, przesyłania i dystrybucji oraz sprzedaży ciepła wytworzonego w tych źródłach lub zakupionego od innego przedsiębiorstwa. Na ogólne pojęcie sieci ciepłowniczej składa się m. in. rozdzielcza sieć wody ciepłej. Wynika z tego także, iż na terenie planowanej rozbudowy znajduje się część zorganizowanego przedsiębiorstwa strony skarżącej. Część, która jak wskazywano ma duże znaczenie dla prowadzenia działalności przez to przedsiębiorstwo. Uwzględniając powyższą okoliczność, jak również konieczność przeprojektowania i przebudowy rozdzielczej sieci ciepłowniczej z uwagi na planowaną inwestycję, Sąd ocenił, że strona skarżąca, jako przedsiębiorstwo ciepłownicze ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie doszło do uchybienia regulacji art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konkludując, Sąd orzekł jak punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku mając na uwadze przepis art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.