IV SA/Wa 1968/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J. – K. odcinek od km 645+167,00 do km 656+481,32 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J. – K. odcinek od km 645+263,00 do km 656+413,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Pismem z dnia [...] maja 2009r. inwestor sprostował podany pierwotnie we wniosku kilometraż projektowanego odcinka drogi i wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Uznając, że zebrany materiał pozwala na wydanie rozstrzygnięcia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. ustalił lokalizację wyżej wymienionego odcinka drogi i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora, przeanalizował dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji oraz zbadał wydaną decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. Przed złożeniem wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie, inwestor uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza). Do wniosku dołączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne. Warunki realizacji inwestycji zostały uzgodnione w ramach ponownie przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] maja 2009r. Zgodnie z art. 11d pkt 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych inwestor dołączył do wniosku: opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] grudnia 2008r., opinię Z-cy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2008r., opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2008r., pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 2008r., a nadto wymagane na podstawie odrębnych przepisów akty administracyjne jak: decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] maja 2009r. uzgadniające warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z ponowną oceną oddziaływania na środowisko, komplet decyzji Starosty J. w sprawie udzielenia pozwoleń wodno prawnych, wymaganych dla odwodnienia projektowanej drogi, budowy nowych mostów i przebudowy infrastruktury technicznej. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy P., Gminy J. oraz w Urzędzie Miasta J., a także na stronach internetowych tych urzędów. Obwieszczenie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w R., a także w lokalnej gazecie "N.". Inwestor oraz właściciele nieruchomości, które wskazane zostały we wniosku jako przejmowane przez Skarb Państwa, zostali poinformowani o wszczęciu postępowania w drodze pisemnego zawiadomienia. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. wnosząc o uchylenie decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] w zakresie pkt 3 sentencji dotyczącego zatwierdzenia na potrzeby inwestycji podziału będącej jego własnością działki nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 oraz 5 ustawy w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niedokonanie merytorycznej oceny przy zatwierdzaniu podziału nieruchomości i pominięcie ochrony jego interesów i interesu Skarbu Państwa, a także nadużycie prawa wbrew zakazowi z art. 54 Karty Praw Podstawowych poprzez podejmowanie działalności niweczącej prawo własności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z powołanymi przepisami Wojewoda [...] miał obowiązek dokonać zatwierdzenia podziału nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. Wojewoda pominął jednak zatwierdzenie podziału działki nr [...], uznając że skutecznie dokonał tego Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r.w sprawie wydzielenia gruntów pod obwodnicę miasta J.. Stanowisko to jest błędne, bowiem o podziale orzekł organ niewłaściwy. Zdaniem skarżącego również wg stanu na dzień 30 grudnia 2005r. zatwierdzenia podziału nieruchomości pod inwestycję drogową mógł dokonać wyłącznie Wojewoda [...]. Następstwem niewłaściwego działania organu jest błąd merytoryczny skutkujący pozostawieniem w jego dyspozycji dwóch nieregularnych, wąskich działek do których dojazd jest nieopłacalny,, co do których z góry przyjęto założenie, że nie stanowią tzw. "resztówek". Skarżący zarzucił naruszenie art. 54 Karty Praw Podstawowych, który zakazuje władzom państwowym czynności niweczących prawa obywateli w zakresie własności. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Z akt sprawy wynika, ze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymagania określone w art. 11f ust. 1 ustawy , gdyż zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego, określenie nieruchomości które stają się własnością Skarbu Państwa, określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art.11f ust. 1 pkt 4 i 5 oraz pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych . Stosownie do treści art. 12 ust.1 i 2 w/w ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linię podziału nieruchomości. Stąd też art. 11 ust. 1 określający zakres przedmiotowy decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w pkt 5 przewiduje, że w szczególności zatwierdza ona podział nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 w/w ustawy. Nieruchomości lub ich części usytuowane w pasie wydzielonym liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa, zgodnie z treścią art.. 12 ust. 4 pkt 1 własnością Skarbu Państwa, w odniesieniu do dróg krajowych. Dlatego też w art. 11 ust. 1 dotyczącym zakresu przedmiotowego decyzji w pkt 6 wskazano konieczność oznaczenia w decyzji nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Skarbu Państwa ze względu na swoje usytuowanie. Stąd też, o ile w pasie wydzielonym liniami rozgraniczającymi teren znajduje się część nieruchomości, linie rozgraniczające stanowią linie podziału nieruchomości i wyłącznie dla tej sytuacji art. 12 ust. 1 ustawy stanowi podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, a art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy przewiduje konieczność zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonywanego w odniesieniu do nieruchomości usytuowanej na terenie objętym liniami rozgraniczającymi. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że bezwzględny obowiązek dokonywania podziału nieruchomości dotyczy tylko sytuacji, gdy jego dokonanie jest konieczne w związku z tym, że jedynie część nieruchomości niezbędna jest dla celów inwestycji. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego, dla celów inwestycji niezbędna była jedynie działka nr [...], w całości usytuowana w terenie objętym liniami rozgraniczającymi stąd nie istniała konieczność dokonywania podziału nieruchomości. Działka nr [...] stanowiła w dacie wydawania decyzji odrębną nieruchomość, powstałą w wyniku podziału nieruchomości nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2005r. Wobec powyższego zdaniem Sądu brak było podstaw do dokonywania podziału nieruchomości nr [...], skoro podział ten został już dokonany w 2005r i od tego czasu nieruchomości oznaczone nr [...], [...] i [...] stanowiły odrębne nieruchomości. W przypadku braku konieczności dokonywania podziału nieruchomości dla potrzeb inwestycji drogowej, w decyzji nie orzeka się o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stąd w pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji wśród nieruchomości podlegających podziałowi nie wskazano działki nr [...]. Niesłuszny jest zatem zarzut stawiany przez skarżącego, że Wojewoda [...] miał obowiązek dokonać decyzją zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji podziału stanowiącej jego własność nieruchomości o dawnym nr. [...], w obrębie [...] miasta J.. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji o podziale nieruchomości nr [...] przez niewłaściwy podmiot, należy wskazać, iż zarzut ten nie dotyczy decyzji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a zatem nie może być podnoszony wobec skarżonej decyzji. Stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy sprowadza się tak naprawdę do twierdzenia skarżącego o potrzebie wykupu przez organ zezwalający na realizację inwestycji drogowej działek nr [...] i [...] należących do skarżącego, które nie zostały oznaczone jako nieruchomości przechodzące na własność skarbu Państwa. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której przepisów prowadzone było postępowanie, jeżeli pod inwestycje została przejęta część nieruchomości, strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie pozostałej jej części nieruchomości, nie nadającej się jej zdaniem do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może być więc kwestia związana z ewentualnym wykupem gruntów pozostałych po wydzieleniu części nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 ustawy (a więc stanowiących części pozostałe po dokonanym podziale nieruchomości, które nie nadają się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest w niniejszej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Sądu nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 54 Karty Praw Podstawowych poprzez podejmowanie przez organy administracji publicznej działalności niweczącej prawo własności. W ocenie Sądu po pierwsze zarzut ten nie może odnosić się do sytuacji wynikającej z przedmiotowej sprawy i jego stawianie jest nielogiczne. Skarżący zarzuca organom wydającym decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podejmowanie czynności niweczących jego prawo własności, w sytuacji, gdy nie kwestionuje jednocześnie podstawy prawnej i zasadności przejęcia na własność Skarbu Państwa stanowiącej dotychczas jego własność nieruchomości nr [...], objętej decyzją. W związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji niewątpliwie w odniesieniu do tej nieruchomości (nr [...]) doszło do ograniczenia skarżącego w jego prawie własności, jednak usprawiedliwionego obowiązującą regulacją prawną, interesem publicznym i ustawową gwarancją wypłaty odszkodowania oraz zawężonego do nieruchomości niezbędnej dla celów inwestycji. Tymczasem skarżący zarzuca ograniczanie go w prawie własności w odniesieniu do nieruchomości w stosunku do których nie doznał żadnego ograniczenia, a jedynie domaga się ich wykupu, gdyż ocenia to rozwiązanie jako korzystniejsze dla siebie. Wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej , stanowiąc przede wszystkim w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia prawa własności przewiduje również powoływany przez skarżącego akt Karta Praw Podstawowych w art. 17 na warunkach przewidzianych w ustawie, w interesie publicznym lub ze względu na interes ogólny. Po drugie zarzut ten jest nieuprawniony, gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zakres obowiązywania Karty jest ograniczony. Bezpośrednie obowiązywanie Karty Praw Podstawowych wyłączone zostało na podstawie Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Stosownie do treści art. 1 Protokołu wykluczone jest powoływanie się przez jednostki przed sądami polskimi na postanowienia Karty w celu orzekania o niezgodności tak przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, jak też praktyki lub działania administracyjnego. Analiza akt postępowania administracyjnego jak i wydanych w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sposób właściwy, zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.