I SA/Wa 2112/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) sędzia WSA Monika Nowicka sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. i M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do wydania nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. ISA/WA 2112/09 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wzywające S.K. do wykonania w terminie 4 dni od dnia otrzymania zaskarżonego postanowienia obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z zagrożeniem zastosowania, w razie niewykonania obowiązku, środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania przedmiotowej nieruchomości – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 12 lipca 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności, obejmującej miedzy innymi działkę nr [...]. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] położonej w obrębie [...], gmina S. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] na zasadzie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) upomnieniem z dnia 3 sierpnia 2009 r. wezwał S.K. oraz M.K. do wydania nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina S. oznaczonej jako działka Nr [...] pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wydania nieruchomości. Z uwagi na niewykonanie obowiązku wydania przedmiotowej działki Wojewoda [...] z urzędu wszczął postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] wezwał S.K. do wykonania w terminie 4 dni od dnia otrzymania zaskarżonego postanowienia obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z zagrożeniem zastosowania w razie niewykonania obowiązku środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania przedmiotowej nieruchomości. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. zażalenie do Ministra Infrastruktury wniósł S.K. podnosząc, iż całe przedsięwzięcie inwestycyjne jest przygotowywane i prowadzone niesolidnie i nierzetelnie. W szczególności skarżący podniósł, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie została mu doręczona i został pomięty jako strona postępowania. Ponadto wskazał, iż w dniu 16 lutego 2009 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, iż działka nr [...], której jest posiadaczem stanowi także służebność gruntową dostępu do drogi publicznej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wypowiedziała istniejących zjazdów, a działka nr [...] znajduje się poza obszarem niezbędnym do prowadzenia przez wykonawcę robót i ma być przeznaczona tylko na drogę wewnętrzną. Ponadto przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o zasiedzenie m.in. działki nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że egzekucji podlega obowiązek wynikający z decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], orzekającej o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie między innymi działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury podniósł, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku). W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] skierował upomnienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. do S.K. oraz do M.K. wzywające do wydania nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w upomnieniu Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] września 2009 r. na zobowiązanego S.K. Minister Infrastruktury wskazał, ze postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z zagrożeniem. że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania nieruchomości wraz z tytułem wykonawczym zostały doręczone S.K. w dniu 11 września 2009 r. co oznacza, ze egzekucja wszczęta została prawidłowo. Minister Infrastruktury podniósł, że wskazany przez Wojewodę [...] środek egzekucyjny jest środkiem prowadzącym bezpośrednio do wyegzekwowania obowiązku, tak więc środek ten został określony prawidłowo. Minister Infrastruktury wyjaśnił, ze zadaniem organu egzekucyjnego jest jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym i rozpatruje kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że nie może on dokonywać merytorycznej oceny obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Minister Infrastruktury wskazał, ze postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i toczyło się w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z uwagi na brak dokumentacji, z której wynikałoby komu przysługują prawa do przedmiotowej działki gruntu. Organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie miedzy innymi przedmiotowej działki, a decyzja ta nie została skierowana do S.K. z uwagi na to, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał jakiegokolwiek prawa rzeczowego do w/w nieruchomości. Minister infrastruktury podkreślił, ze w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Organ odwoławczy wskazał, ze działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że decyzja organu wojewódzkiego o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia inwestora do faktycznego objęcia nieruchomości oraz do dysponowania nią na cele budowlane, stąd też już samo jej wydanie umożliwia uprawnionemu wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w przypadku braku dobrowolnego wydania nieruchomości przez osobę. która ją zajmuje. Minister Infrastruktury wyjaśnił. iż zgodnie z art. 141 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu. członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. A zatem odebranie nieruchomości jako środek egzekucyjny wskazuje na przymusowość działania organu egzekucyjnego w stosunku do dłużnika, który nie wykonał obowiązku wydania nieruchomości w sposób dobrowolny, przy czym nie ma większego znaczenia, czy dłużnikowi służy do tej nieruchomości prawo podmiotowe, czy nieruchomość znajduje się jedynie we władaniu dłużnika. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S.K. i M.K.. W skardze podnosili, że mimo iż organ Wojewódzki pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skierował upomnienie do S.K. i M.K. to tytuł wykonawczy Nr [...], z dnia [...] września 2009 r. wystawił tylko na S.K. jak również postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wezwał do wydania przedmiotowej działki gruntu tylko S. K. Skarżący podnieśli, że nie został wystawiony tytuł wykonawczy na drugiego zobowiązanego, tj. M. K., co ich zdaniem oznacza, że egzekucja odbyła się z naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że obsługa komunikacyjna należącej do nich działki gruntu nr [...] odbywała się poprzez bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez działkę nr [...] na której to istniała droga wewnętrzna, a zajęcie działki gruntu nr [...] spowodowało pozbawienie bezpośredniego dostępu działki gruntu nr [...] do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, ze egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym wynikające z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 4 w zw. z art. 2 § I pkt 10 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W przedmiotowej sprawie egzekucji podlegał obowiązek wynikający z decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], orzekającej o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie między innymi działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha. Jak podnoszą skarżący upomnienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. wzywające do wydania działki gruntu nr [...] zostało skierowane do S.K. i M. K. Jednakże mimo skierowania upomnienia do S. K. i M. K. o dobrowolne wydanie nieruchomości, organ egzekucyjny egzekucję prowadził tylko w stosunku do S. K. Stwierdzić należy, że organ egzekucyjny ma obowiązek prowadzić egzekucję w stosunku do dłużnika, który nie wykonał obowiązku wydania nieruchomości w sposób dobrowolny, a wezwanie o dobrowolne wydanie działki gruntu nr [...] skierowane zostało do zarówno do S. K. i jak i M. K. Jak wynika z kserokopii protokołu z czynności egzekucyjnych prowadzonych na wniosek Wojewody [...] przeciwko S.K., dołączonego do pisma skarżących z dnia 19 kwietnia 2010 r. , w dniu 4 listopada 2009 r. dokonano odebrania działki nr [...]. W toku tej czynności S.K. wskazywał ze tytuł egzekucyjny wystawiony jest tylko na niego "nie zaś na wszystkich współwłaścicieli". Wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu z którego wynikłaby kto ( wobec nieuregulowanego stanu prawnego działki gruntu nr [...]) faktycznie władał przedmiotową nieruchomością. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna albowiem organ egzekucyjny nie zbadał w sposób należyty, kto faktycznie zajmował przedmiotową działkę nr [...]. Jak wskazano wyżej w aktach administracyjnych nie ma ta okoliczność żadnego dowodu, jak chociażby kserokopia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki gruntu nr [...] ( sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym w P. pod syg. Akt. [...]), jak wskazali skarżący z udziałem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad działki gruntu nr [...] bez udziału strony, w której władaniu znajdowała się przedmiotowa działka gruntu, stanowi poważne uchybienie proceduralne. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a., wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.