II OSK 2325/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Elżbieta Makowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 42/10 w sprawie ze skargi L. G.-K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) listopada 2009 r., 3. zasądza od organu - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej – L. G.-K. kwotę 820 (słownie: osiemset dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. G.-K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał spółce I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wstrzymanie badań archeologicznych na stanowisku archeologicznym nr [...] w T. Od tej decyzji odwołanie złożyła spółka I. reprezentowana przez pełnomocnika L. G.-K. oraz L. G.-K. w imieniu własnym jako kierownik wstrzymanych badań. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania L. G.-K. złożonego w imieniu własnym, ponieważ nie posiada ona interesu prawnego w tej sprawie, prowadzonej w oparciu o art. 43 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na stanowisku nr [...] w T. złożyła I. Sp. z o.o. - jako jednostka organizacyjna zamierzająca prowadzić i finansować te badania, posiadająca przy tym zgodę właściciela terenu na prowadzenie badań. Pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych zostało udzielone I. Sp. z o.o. Konsekwencją tego faktu jest skierowanie decyzji wstrzymującej badania archeologiczne do tej Spółki, jako zobowiązanej do jej wykonania. Minister podkreślił, że L. G.-K. nie posiada tytułu prawnego do zabytku, a także nie składała w imieniu własnym wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Jako osoba kierującą badaniami archeologicznymi posiada interes ekonomiczny w postępowaniach dotyczących tych badań, jednakże jest to w istocie interes o charakterze faktycznym a nie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie wstrzymania badań archeologicznych na stanowisku archeologicznym nr [...] w T. Przedmiotowe postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 43 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje osobie mającej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na której prowadzone są badania oraz inwestorowi, czyli Spółce I. Sp. z o.o. To ta Spółka uzyskała bowiem, na podstawie udzielonego pozwolenia, prawo do prowadzenia badań archeologicznych i to tę Spółkę obciążają wszelkie obowiązki wynikające z tej decyzji. Kwestionowana przez skarżącą decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. skierowana była jedynie do Spółki I. To tej Spółce organ nakazał wstrzymanie badań archeologicznych, ponieważ to ona odpowiada przed organem za prowadzenie prac badawczych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem, niezależnie od tego jakiego podwykonawcę firma ta zatrudniła do ich wykonania. Skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej pozwoleniem, ani nie jest w tej sprawie wnioskodawcą. Funkcja skarżącej sprowadzała się do roli specjalisty-fachowca zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej przez Spółkę I. jako wykonawcy konkretnych prac archeologicznych. Umowa o wykonanie wyprzedzających prac archeologicznych została obecnie rozwiązana za porozumieniem stron. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani cywilnoprawny stosunek łączący skarżącą z inwestorem, ani powierzona funkcja kierownika prac archeologicznych, jaką sprawowała skarżąca, nie dają jej przymiotu strony w tym postępowania. Decyzja nakazująca wstrzymanie prac archeologicznych nie dotyczy bezpośrednio żadnych praw ani obowiązków skarżącej. Wszystkie zarzuty i argumenty skarżącej dotyczące jej praw i obowiązków, które wywodziła z treści pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nietrafne. Istotne znaczenie mają jedynie ewentualne prawa lub obowiązki, które dotyczą bezpośrednio skarżącej, jeżeli wynikają z decyzji z dnia [...] września 2009 r. Wstrzymanie prac archeologicznych jest natomiast decyzją jedynie pośrednio dotyczącą obowiązków skarżącej jako podmiotu, który wiąże z inwestorem umowa cywilnoprawna na wykonanie określonej pracy. Argumenty skarżącej dotyczące konieczności ochrony jej dóbr osobistych i ekonomicznych, zagrożenia dla skarżącej konsekwencjami w postaci zerwania "umowy przez inwestora i zagrożeniem egzekwowania od skarżącej kar umownych i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych" mogą być podnoszone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed właściwym sądem powszechnym. W kwestii kompetencji do prowadzenia badań, fachowej oceny prawidłowości ich przeprowadzenia, rzetelności, należytej staranności i zgodności z zasadami sztuki prowadzenia prac przez skarżącą jako kierownika badań właściwe jest postępowanie wewnątrzstowarzyszeniowe z tytułu odpowiedzialności zawodowej, a z możliwości przeprowadzenia którego skarżącą skorzystała z pozytywnym dla niej wynikiem. Wszystkie obowiązki dotyczące zarówno dokumentacji, jaką należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia, jak i mogące wynikać z treści wydanego pozwolenia są skierowane bezpośrednio do wnioskodawcy, Spółki I., a zatem nie są to obowiązki, które bezpośrednio dotyczą skarżącej. Także zatem przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579) nie mogą stanowić dla skarżącej przepisów prawa materialnego, z których wynikałyby konkretne prawa lub obowiązki nakładane tymi przepisami na skarżącą, uzasadniające przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą Spółce I. wstrzymanie prowadzonych wstępnych badań archeologicznych. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 11 czerwca 2010 r. skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji, art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), art. 50 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 28 K.p.a. oraz § 3 ust. 4 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. Skarżąca wszystkie te zarzuty wiąże przede wszystkim z wadliwym uznaniem, że nie posiadała przymiotu strony w tej sprawie. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu powierzenia jej, na mocy pozwolenia na prowadzenie badań funkcji kierownika badań, co związane jest z obciążeniem jej określonymi obowiązkami. Skarżąca zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, jak i w samym pozwoleniu wskazana została jako pełniąca funkcję kierownika badań. Z uwagi na specjalistyczny charakter badań archeologicznych, ich prowadzenie nigdy nie będzie należało do inwestora. Zatem zawsze obok inwestora w postępowaniu tego rodzaju stroną będzie również podmiot wykonujący objęte pozwoleniem badania archeologiczne. W pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych wprost obciążono kierownika badań obowiązkiem informowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na prowadzenie badań, czyniąc skarżącą jednym z podmiotów zobowiązanych na podstawie tej decyzji. Skoro pozwolenie nakłada na skarżącą określone obowiązku, a zarzut ich niewypełnienia staje się podstawą wstrzymania badań, to postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Decyzja z dnia [...] września 2009 r. została oparta na zarzucie niemetodycznego prowadzenia badań przez kierownika badań. Zarzut ten został postawiony w odniesieniu do skarżącej, podważając jej kompetencje do prowadzenia badań, godząc tym samym w prawnie chroniony interes prawny skarżącej. Bez udziału skarżącej i bez możliwości przedstawienia jej argumentacji wydawane są rozstrzygnięcia stwierdzające niezgodne z pozwoleniem i niemetodyczne prowadzenie badań. Wynik prowadzonych w odniesieniu do stanowiska nr [...] w T. postępowań administracyjnych rzutuje na możliwość wykonywania przez skarżącą zawodu – na możliwość sprawowania funkcji kierownika badań przy kolejnych przedsięwzięciach badawczych. Wstrzymanie badań na stanowisku nr [...] w T. prowadzi do niemożności skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia, o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. Oświadczenie to jest elementem koniecznym dla udzielenia inwestorowi pozwolenia na prowadzenie badań i wyznaczenia osoby, która oświadczenie takie złożyła na kierownika badań. Wpływ decyzji o wstrzymaniu badań archeologicznych na sytuację prawną skarżącej jest bezsprzeczny, w szczególności prowadzi do podważenia zdolności i uprawnienia skarżącej do sprawowania funkcji kierownika badań. Odmowa przyznania skarżącej statusu strony w tym postępowaniu narusza konstytucyjnie chronione prawo do sądu. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, dotyczące wadliwej odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w tej sprawie, są trafne. Obszerny wywód przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który ma uzasadnić, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko, że postępowanie administracyjne w sprawie o wstrzymanie wykonywania badań archeologicznych prowadzonych w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na prowadzenie tych badań, które toczy się na podstawie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącej, nie uwzględnia specyfiki tego postępowania oraz skutków rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu. Kwestia, czy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonej osoby, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić także skutki rozstrzygnięcia, które oddziaływuje na sytuację prawną tej osoby, a w szczególności na jej uprawnienia i obowiązki. Ocena ta powinna obejmować przepisy, które określają postępowanie w danej sprawie, ale także inne przepisy które pozostają w związku z tym postępowaniem. Podstawowe znaczenie ma to, że przepis art. 28 K.p.a. ma zapewnić ochronę prawną w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, każdemu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Ochrona ta znajduje swój wyraz poprzez możliwość brania udziału w postępowaniu i korzystania z przysługujących takiej osobie uprawnień procesowych, w tym zaskarżania podejmowanych rozstrzygnięć. O tym, czy dane postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonej osoby można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego, wynikają dla tej osoby określone konsekwencje prawne jako następstwo prowadzonego postępowania administracyjnego i wydawanego w jego toku rozstrzygnięcia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji bezpośrednich. Dokonanie oceny, czy postępowanie w sprawie o wstrzymanie badań archeologicznych wykonywanych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych, prowadzone na podstawie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby uprawnionej do prowadzenia badań archeologicznych, wymaga zwrócenia uwagi na regulacje dotyczące wydawania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, co trafnie podnosiła skarżąca zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej. Otóż z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. wynika, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osób posiadających określony tytuł do nieruchomości, jednakże badania archeologiczne może prowadzić tylko osoba uprawniona do prowadzenia takich badań, posiadająca określone kwalifikacje. Należy przy tym dodać, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych może uzyskać także osoba zamierzająca prowadzić takie badania, mimo że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości (art. 36 ust. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych powinien wskazywać osobę prowadzącą badania archeologiczne (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a do wniosku dołącza się oświadczenie osoby prowadzącej badania o posiadaniu środków finansowych na przeprowadzenie badań (§ 3 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia) oraz że wywiązywała się z nałożonych obowiązków przy prowadzeniu poprzednich badań archeologicznych (§ 3 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia). Z kolei w pozwoleniu wskazuje się osobę prowadzącą badania archeologiczne (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), na której ciążą określone obowiązki administracyjne w toku prowadzenia badań archeologicznych. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że badania archeologiczne może prowadzić osoba wskazana w pozwoleniu na prowadzenie badań i to na tej osobie ciążą przede wszystkim obowiązki prowadzenia badań w sposób określony w pozwoleniu. Z tego już tylko względu nie można przyjąć, że postępowanie w sprawie o wstrzymanie wykonywanych badań, na podstawie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z tego powodu, że badania te są wykonywane przez osobę prowadzącą badania archeologiczne w sposób odbiegający od zakresu lub warunków określonych w pozwoleniu, nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby prowadzącej badania. Konsekwencje prawne dotyczą bezpośrednio tego, czy osoba ta - wskazana w pozwoleniu na prowadzenie badań – wykonuje swoje obowiązki zgodnie z pozwoleniem, a konsekwencje dalsze w razie wstrzymania badań archeologicznych mogą stanowić podstawę do rozwiązania umowy między wnioskodawcą a osobą prowadzącą badania co powoduje, że osoba prowadząca takie badania nie może złożyć oświadczenia, że wywiązała się z nałożonych obowiązków przy prowadzeniu poprzednich badań archeologicznych, a nawet być podstawą do obciążenia osoby prowadzącej takie badania obowiązkiem poniesienia określonych kosztów (art. 44 ust. 4 ustawy). Należy mieć na uwadze także to, że decyzje o wstrzymaniu badań archeologicznych, z powodu prowadzenia ich w sposób odbiegających od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, poprzedza wydanie decyzji, o których mowa w art. 44 ustawy. Osoba prowadząca badania archeologiczne, wskazana w pozwoleniu na prowadzenie tych badań, nie może być pozbawiona prawa wykazywania, że wykonuje badania w sposób zgodny z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu. Prawo to może realizować, jeżeli przysługują jej uprawnienia strony. Należy w tym miejscu odwołać się także do argumentacji, dotyczącej rozumienia art. 28 K.p.a., przytoczonej w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96 (ONSA z 1997 r., z. 3, poz. 102), w której podkreślono, że "interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie związek między sferę indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowią rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków". Uchwała ta rozstrzygała o tym, że w postępowaniu, w którym organ państwowego nadzoru górniczego wydaje decyzję zakazującą zakładowi górniczemu powierzania pracownikowi określonych czynności, stroną jest nie tylko zakład górniczy, do którego adresowana jest decyzja, ale także ten pracownik, któremu stawia się zarzut naruszenia jego obowiązków, ponieważ po pierwsze, nie jest możliwe wyjaśnienie i rozstrzygnięcie tej kwestii bez udziału tego pracownika jako strony, a po drugie, decyzja taka oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków takiego pracownika w zakresie jego statusu pracowniczego. Reasumując należy przyjąć, iż osoba prowadząca badania archeologiczne, wskazana w pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych, jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu o wstrzymanie badań archeologicznych, o którym mowa w art. 43 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wykonywanych w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Konsekwencją stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym jest naruszenie także wskazanych przepisów Konstytucji RP i przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym znaczeniu zarzut naruszenia tych przepisów jest zasadny. Skoro istota rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem dotyczy naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 3 ust. 2, §3 ust. 4 pkt 4 i 5 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należy stwierdzić, że jest ona w pełni uzasadniona, albowiem jak to wyjaśniono postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczy interesu prawnego skarżącej, a wobec tego skarżąca jest stroną w tej sprawie i ma prawo do wniesienia odwołania, co oznacza, że umorzenie postępowania odwoławczego zaskarżoną decyzją Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2009 r. stanowi naruszenie art. 28 K.p.a., wskazanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. Uzasadnia to uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza, że organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji przyjmując, iż skarżąca jest stroną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a., które obejmują poniesione przez skarżącą koszty sądowe i wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.