II OSK 2137/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 847/10 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od A. O. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2010r. sygn. akt. VII SA/WA 847/10, po rozpoznaniu skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010r. nr. [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009r. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 12 października 2009r. w sklepie wielobranżowym położonym w H. M. przy ulicy Szkolnej 3, należącym do A. O., przeprowadzona została kontrola sanitarna przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mińsku Mazowieckim w obecności funkcjonariusza policji. Kontrolę przeprowadzono w związku z zawiadomieniem dotyczącym sprzedaży nieświeżej kiełbasy swojskiej. Inspektorzy w sklepie , na sali sprzedaży stwierdzili , że w urządzeniu chłodniczym są dwa rodzaje kaszanki i kiełbasa swojska. Właściciel odmówił zważenia tych artykułów i okazania dokumentów potwierdzających ich pochodzenie. W trakcie kontroli wyniósł wymieniony towar z sali sprzedaży. Ponadto na zapleczu były zamrażarki z napisem "towar właściciela sklepu nie do sprzedaży". W jednej z nich widoczne były artykuły pochodzenia zwierzęcego, tj. kości, wędlina, podgardle, wątróbka - pakowane w reklamówki i torebki foliowe około 50 litrowe. Zamrażarka była brudna. Nie było możliwości sprawdzenia zawartości pozostałych zamrażarek. Właściciel odmówił zważenia w/w artykułów, a także odmówił przeprowadzenia dalszej kontroli, odczytania i podpisania protokołu. Pismem z dnia 30 października 2009r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr. [...] wydaną na podstawie art.103 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.nr .136 poz. 914 ze zm.) nałożył na A. O. karę pieniężną w wysokości 5000 zł w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia powyższej kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania A. O. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że kontrola żywności z dnia 12 października 2009r. była kolejną czynnością kontrolną w sklepach A. O.. W dniu 9 czerwca 2009r. przeprowadzono kontrolę w sklepie przy ulicy Szkolnej. Stwierdzono wówczas szereg uchybień higieniczno-sanitarnych. Właściciel uniemożliwił spisanie artykułów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, które znajdowały się w obrocie po upływie terminu przydatności do spożycia oraz posiadały oznaki zepsucia. Ponowna kontrola 26 czerwca 2009r. w tym sklepie stwierdzała przeterminowane artykuły spożywcze, padłe owady w urządzeniach chłodniczych oraz drób bez możliwości identyfikacji. W dniu 12 października 2009r. kontrolą objęto dwa sklepy A. O., tj. sklep w H. M. oraz sklep w miejscowości G. Kontrola w miejscowości G. poprzedzała kontrolę w H. M.. Odbyła się ona w obecności sprzedawców. Na sali sprzedaży w ladzie chłodniczej inspektorzy stwierdzili mięso i podroby z oznakami zepsucia w ilości 17,44 kg. Na zapleczu w zamrażarce stwierdzono 46,19 kg wyrobów i surowców pochodzenia zwierzęcego – w większości bez oznakowania. Stwierdzono również szereg uchybień higieniczno-sanitarnych. Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż wyniki poprzednich kontroli oraz wynik kontroli w sklepie w miejscowości G. nie stanowią o podstawie wymierzenia kary pieniężnej, ale wpływają na wysokość kary, bowiem są to okoliczności związane z przesłankami wymiaru kary ,takimi jak stopień zawinienia, stopień szkodliwości czynu, czy dotychczasowa działalność przedsiębiorcy. Organ uznał, że zachowanie A. O. w sklepie w H. M. przy ulicy [...] w dniu 12 października 2009r. nosiło znamiona utrudnienia kontroli. Decyzję z dnia [...] lutego 2010r. zaskarżył A. O. skargą wniesioną do WSA w Warszawie. Skarżący podniósł naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 68§ 2, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr. 98 z 2000r. poz. 1071 z zm. , dalej k.p.a. ) przez brak wszechstronnego zbadania sprawy, nieuwzględnienie jego uwag co do odmowy podpisania protokołu, brak wskazania przyczyn odnoszących się do odmówienia mu wiarygodności oraz sprzeczność ustaleń, gdyż kontrola odbyła się całościowo, a jedynie z powodu zachowania inspektorów nie podpisał protokołu. Zarzucił błędną interpretację art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez przyjęcie, że uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli w sytuacji, gdy jego zachowanie nie miało wpływu na wynik kontroli. Podniósł, że odmówił podpisania protokołu wobec uniemożliwienia mu zajęcia stanowiska "co do prywatnej, tymczasowej zawartości zamrażarek na zapleczu’’. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt. VII SA/WA 847/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k. p. a. w związku z art. 103 ust. 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stwierdził, że organ odwoławczy naruszył też procedurę określoną w art. 40 § 2 k. p. a. Sąd przywołał treści zasad z art. 7, art. 77 i art. 107 k. p. a. Określił przesłanki wymierzenia kary pieniężnej z art. 103 ust. 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wskazał, że treść wyrazów "utrudnić- utrudniać" oznacza wg. Uniwersalnego słownika języka polskiego pod redakcją Profesora Stanisława Dubisza, stanowić lub stworzyć przeszkodę, uczynić coś trudnym, przeszkodzić, skomplikować. Sąd I instancji uznał, że samo przeprowadzenie kontroli w asyście wcześniej zaproszonego funkcjonariusza policji, nie może stanowić okoliczności, iż w sprawie doszło do utrudnienia dokonania kontroli. Z ustaleń protokołu kontroli nie wynika by miało miejsce utrudnianie przeprowadzenia kontroli. Brakuje notatki funkcjonariusza, że jego interwencja była niezbędna. Inne uchybienia nie mogą zaś stanowić podstawy wymierzenia kary w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Sanitarny. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób istotny wpływający na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. Wskazał na naruszenie: -art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez niepełną i wadliwą ocenę materiału zgromadzonego w aktach sprawy i w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; -art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi ze względu na rzekome uchybienie wymaganiom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 40 § 2 k.p.a., podczas gdy zaskarżona decyzja była w pełni zgodna z tymi wymaganiami, brak umotywowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonanej oceny prawnej; -art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną wykładnię pojęcia "utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności" zawartego w tym przepisie i w konsekwencji uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do uchybień stwierdzonych przez organy obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w protokole z czynności kontroli z dnia 12 października 2009r. znalazły się zapisy, które nie były analizowane przez Sąd, "w sklepie na sali sprzedaży w urządzeniu chłodniczym stwierdzono obecność m. in. kaszanki – dwa rodzaje, kiełbasy swojskiej- właściciel odmówił zważenia w/w artykułów i okazania dokumentów potwierdzających ich pochodzenie (identyfikowalność)", "w czasie kontroli w/w artykuły zostały usunięte (wyniesione) z sali sprzedaży" , " pozostałe zamrażarki – brak możliwości sprawdzenia zawartości" , właściciel odmówił zważenia w/w mrożonych artykułów", "właściciel odmówił przeprowadzenia dalszej kontroli", "osoby kontrolujące wyproszono ze sklepu". Organ wskazał, że w uzasadnieniu wyroku nie podano na czym polegało naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 40 § 2 k. p. a. Podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy świadczył o uniemożliwianiu urzędowej kontroli żywności i wypełniał przesłanki art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia . Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr. 153 poz. 1270 z zm. , dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a. , dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych. Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd I instancji nie dokonał pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a analiza przeprowadzonaprzez Sąd zawiera wadliwą ocenę tego materiału,zaś uzasadnienie wyroku nie uwzględnia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i nie uzasadnia dokonanej oceny prawnej. Zarzuty są uzasadnione. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010r. w ustaleniach faktycznych będących podstawą wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności wskazuje wprost na zachowanie A. O. w trakcie czynności kontrolnych w dniu 12 października 2009r. Powołuje się na protokół z czynności z tej daty podpisany przez osoby kontrolujące i asystującego im funkcjonariusza policji. Z treści protokołu kontroli wynika wprost, że czynność przeprowadzona była w sklepie wielobranżowym w H. M., uczestniczył w niej właściciel sklepu A. O.. Na sali sprzedaży stwierdzono, że w urządzeniu chłodniczym znajdują się dwa rodzaje kaszanki i kiełbasa swojska. Właściciel odmówił zważenia towaru i okazania dokumentów świadczących o pochodzeniu tych artykułów. W trakcie kontroli właściciel wyniósł ten towar z sali sprzedaży. Dalej w protokole stwierdzono , że osoby kontrolujące i towarzyszący im funkcjonariusz policji zastali na zapleczu trzy zamrażarki z napisem " towar właściciela nie do sprzedaży". Jedna z zamrażarek była przeszklona przez co widać było towar w postaci zamrożonych artykułów pochodzenia zwierzęcego, jak kości, wędlina, podgardle. Zamrażarka była brudna. Właściciel odmówił zważenia i okazania tego towaru. Odmówił przeprowadzenia dalszej kontroli i podpisania protokołu. Osoby kontrolujące wyproszono ze sklepu. Powyższy dokument powoływany przez organ nie został przeanalizowany przez Sąd. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera tylko wniosek końcowy, że " kontrola została przeprowadzona co prawda w asyście funkcjonariusza policji, ale z zapisanych ustaleń protokołu nie wynika by miało miejsce utrudnianie przeprowadzenia kontroli". Ma rację organ , iż bez odniesienia się do treści zapisów protokołu formułowanie wniosku końcowego nie znajduje uzasadnienia. W sprawie brak jest też analizy faktów i dowodów wskazywanych przez organ w uzasadnieniu decyzji na okoliczność wcześniejszych zachowań właściciela podczas podobnej kontroli w dniu 9 czerwca 2009r. w tym samym sklepie oraz kontroli stwierdzających nieprawidłowości (przeterminowana żywność, żywność z oznakami zepsucia) w sklepach A. O. w dniach 9 czerwca 2009r., 26 czerwca 2009r. i 12 października 2009r. Przy czym ta ostatnia wymieniona kontrola przeprowadzona była kilka godzin wcześniej, niż kontrola oceniana w przedmiotowej sprawie, w innym sklepie A. O.. Organ powoływał się na te okoliczności jako fakty mające na celu wykazanie potrzeby dokonywania kontroli, podczas , której nakazane jest właściwe zachowanie się osoby odpowiedzialnej za towar i warunki sprzedaży oraz fakty uzasadniające wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Organ wskazywał również na okoliczność, iż kontrola przeprowadzona 12 października 2009r. zainicjowana była zgłoszeniem dotyczącym sprzedaży przez A. O. nieświeżego mięsa bądź wycofaniem go, zamrożeniem i pieczeniem w celach sprzedaży. Powyższe okoliczności nie były przedmiotem analizy Sądu I instancji. Uzasadnienie wyroku stwierdza jedynie, że inne uchybienia nie mogą stanowić podstawy wymierzenia kary za utrudnianie kontroli z art. 103 ust. 1 pkt.7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia . W tych warunkach doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p. p. s. a. w związku z art. 133 p. p. s. a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś wyroku powinno odzwierciedlać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Tego w zaskarżonym wyroku zabrakło. Również zasadny jest zarzut kasacyjny, iż wskazane przez Sąd naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 przyjętobez uzasadnienia na czym te naruszenia polegały oraz bez pełnego odniesienia się Sądu I instancji do ustaleń faktycznych organu, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p. p. s. a. w powiązaniu z wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadny jest też zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p. p. s. a. w związku z art. 40 § 2 k. p. a. Sąd zarzucił organowi, iż ten naruszył procedurę określoną w art. 40 § 2 k. p. a. Stanowisko to nie zostało uzasadnienie. Wymieniony przepis stanowi o tym, iż pisma doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Nie budzi wątpliwości okoliczność ,iż przepis ma zastosowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2010r. i doręczona stronie- A. O. w dniu 22 lutego 2010r. (dowód- pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki). Z akt administracyjnych wynika, że A. O. ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego J. O. w dniu 18 marca 2010 r. Z treści pełnomocnictwa wynika, że jest to umocowanie do działania w sprawie ze skargi na opisaną w nim decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010r. Zasadność zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w tym przepisów odnoszących się do wskazania ustaleń faktycznych, na których oparł swoje wnioski Sąd I instancji oznacza, iż przedwczesnym jest orzekanie w przedmiocie wykładni przepisu materialnego, jakim jest art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z tych względów przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony o tyle, że Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez dokonania oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i należytej oceny ustaleń faktycznych przyjętych przez organ w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. mając na uwadze wysokość wpisu sądowego od kasacji (100 zł) oraz kwotę minimalnego wynagrodzenia (600zł) przewidzianego dla występującego w sprawie pełnomocnika – radcę prawnego – wg. § 6 pkt. 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. "a" tiret drugi rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr. 163 poz. 1349 ze zm. ) Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ustalona jest zgodnie z § 6 pkt. 3 w/w rozporządzenia z uwzględnieniem wartości przedmiotu zaskarżenia, tj. 5000 zł. Koszty zastępstwa prawnego określone zostały na poziomie 100% minimalnego przewidywanego wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji.