II SA/Bd 369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia 11 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania L. M., uchyliło decyzję Burmistrza B. K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody lub wykonania urządzeń zabezpieczających szkodom na gruntach położonych we wsi F. gm. B. K., w sąsiedztwie nieruchomości należącej do L. M., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w sposób określony we wniosku z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Burmistrz B. K. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody lub wykonania urządzeń zabezpieczających szkodom na gruntach położonych we wsi F. gm. B. K., w sąsiedztwie nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ i instancji wyjaśnił w szczególności, że z użytego w art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne sformułowania "szkodliwie wpływają" wynika, że szkoda na gruncie sąsiednim musi być stwierdzona i musi być efektem działań właściciela gruntu, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między szkodą, a zmianą stanu wody na gruncie. Z zebranych dowodów wynika, że związek taki nie zaistniał. W ocenie organu I instancji tak rozumiana szkoda (jako następstwo działań właścicieli sąsiednich gruntów) w ogóle nie występuje. Organ i instancji podniósł również, iż wniosek Pani M. sprowadza się w istocie do żądania dokonania oceny i podjęcia decyzji w sprawach już ostatecznie rozstrzygniętych. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Orzeczenie zapadło bowiem w sytuacji niewyjaśnienia ostatecznie i precyzyjnie okoliczności na jakie powołuje się wnioskodawczyni, twierdząc o jej szkodliwym wpływie na jej grunty. Nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że organ prowadząc postępowanie uchybił obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jako przyczynę zalewania jej gruntów, wnioskodawczyni, poza wskazanym przez nią przedłużeniem przez sąsiadów i zarurowaniem dotychczas odkrytego rowu, objętych decyzją z [...], wskazała też na likwidację studzienek melioracyjnych i nadsypywanie terenu. Wnioskodawczyni przy tej okazji powoływała się na odległe w czasie okoliczności i działania sąsiadów. Organ nie ustalił kiedy mogło dojść do tych naruszeń oraz kiedy dokładnie szkoda się ujawniła. Ma to znaczenie z punktu widzenia przedawnienia ewentualnych roszczeń. Po wyeliminowaniu możliwego przedawnienia organ winien rozpoznać sprawę na gruncie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W myśl tego przepisu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującego się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży też obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższe regulacje wskazują, że przedmiotem badania w postępowaniu i warunkiem wydania jednego z nakazów, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, jest stwierdzenie, że; - doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów. - zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, - istnieje adekwatny związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Zastosowanie tej normy wymaga w pierwszym rzędzie ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Ustalenie tej okoliczności należy do podstawowych elementów stanu faktycznego. W okolicznościach sprawy nie można natomiast stwierdzić, jakie ustalenia w tym względzie organ poczynił. Podczas wizji w terenie nie zaobserwowano wystąpienie zastoisk wodnych, ani innych szkód, o których wspominała wcześniej wnioskodawczyni. Należy tę kwestię jednoznacznie rozstrzygnąć. Wnioskodawczyni podała, że przyczyną możliwą powstania szkód na gruncie była likwidacja przez sąsiadów studzienek melioracyjnych oraz podwyższenie terenu. Należy ustalić, czy do tych działań doszło i czy spowodowały one zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego, niewłaściwe było poprzestanie na stwierdzeniu, że przez likwidację studni wnioskodawczyni rozumie jedynie ich obniżenie. Zarówno we wniosku jak i wizji lokalnej wnioskodawczyni wyjaśniała, że studni było 9, a obecnie tylu nie ma. Organ w trakcie wizji stwierdził jedynie 5 studni usytuowanych na całej trasie rurociągu melioracyjnego. Chcąc to należycie wyjaśnić, zasadne jest sięgnięcie chociażby do ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Kwestię ewentualnego nadsypania gruntów sąsiednich organ w ogóle nie badał. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła w sytuacji nie wyjaśnienia ostatecznie i precyzyjnie okoliczności na jakie powołuje się wnioskodawczyni, twierdząc o ich szkodliwym wpływie na grunty. Ustalenie, że na działkach sąsiednich dokonano tych działań spowoduje w dalszej kolejności potrzebę powołania biegłego W ocenie organu odwoławczego, nie przeprowadzono w sprawie należycie i wszechstronnie postępowania dowodowego, pominięto dowody możliwe do uzyskania a konieczne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśniono też wszystkich okoliczności, na które powołuje się strona. Skargę na powyższą decyzję złożył H. B. zam. F. [...]. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację, naruszenie przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie w sposób dostateczny interesu wszystkich stron postępowania oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez wyraźnego wskazania, że sprawa dotyczy w znacznej części problemów już rozstrzygniętych prawomocnymi decyzjami, co podważa zaufanie do organów Państwa. W ocenie skarżącego postępowanie zostało przeprowadzone obiektywnie i uwzględniało wszystkie okoliczności sprawy. Wniosek dotyczył rozpatrzenia naruszenia stosunków wodnych przez rolników mających grunty graniczące z gruntami Pani M.. Ani we wniosku, ani w trakcie wizji lokalnej Pani M., ani jej pełnomocnik nie potrafili pokazać ani opisać, na czym polega ich zawinienie. Wnioskodawczyni nie przedstawia jakichkolwiek dowodów mogących potwierdzić, że wskutek działań sąsiadów poniosła szkody na swoim gruncie. Stosunki wodne na gruntach Pani M. zostały uregulowane w sposób inwestycyjny, poprzez wykonanie melioracji gruntów. Wykonała to specjalistyczna firma i skarżący, ani żaden z sąsiadów nie brał w tym udziału. Żaden z sąsiadów nie wykonywał żadnych czynności związanych z regulacją stosunków wodnych. W ocenie skarżącego Burmistrz B. K. podjął jedyną możliwą w tej sytuacji decyzję i odmówił nakazania przywrócenia stanu wody lub wykonania urządzeń zabezpieczających szkodom. Powołanie rzeczoznawcy jest niezrozumiałe. Od 1983 r. opinii w sprawie było kilka, czy kilkanaście, z którymi można było się zapoznać. Od tego momentu sytuacja się nie zmieniła. Obniżenie studni poniżej terenu pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie rurociągu. Powołano się także na opinię biegłego cytowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 1996 r. na temat wykonania rurociągów odpływowych. Grunt od p. M. dzierżawi p. P. od 1999 r. i stwierdziła, że sąsiedzi nie są tu przyczyną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a nie może być zasadny. Byłby zasadny, gdyby Kolegium zaniechało dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 29 prawa wodnego jest przedwczesny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, procesowego i ustrojowego. Działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowań i wydawania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 K.p.a. W związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika nakaz dla organów administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z tą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 K.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można ocenić na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Podstawą prawną uchylenia decyzji organu I instancji był przepis art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało ten przepis. Wskazano bowiem na istotne braki postępowania dowodowego, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ze względu na konieczność dokonania faktycznych czynności na gruntach Samorządowe Kolegium Odwoławcze we własnym zakresie nie mogło uzupełnić materiału dowodowego. Mogłoby to stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności. SKO nie dopuściło się obrazy art. 7 i 77 K.p.a. Jak to już wyżej wskazano, przepisy te nakazują podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przepis prawa materialnego – art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – nie został błędnie zinterpretowany, jak to pisze skarżący, albowiem nie miał w sprawie zastosowania. Zastosowanie przepisu prawa materialnego może mieć miejsce po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i jego określeniu. Należy nadmienić, że obecna sprawa jest nową sprawą w stosunku do sprawy uregulowanej decyzją z dnia [...]. Dotyczy ona nowego stanu faktycznego, a nadto gdyby tak miało być to organ obligowany byłby do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej. Nie można orzekać w sprawie rozstrzygniętej inną decyzja administracyjną. Mamy wówczas do czynienia z tzw. prekluzją stanu faktycznego. Jak podaje skarżąca (i jest to dowodem w sprawie) i potwierdza to dzierżawca, jej część gruntów jest zalewana. Stosownie do art. 29 Prawa wodnego, którego interpretację organy obu instancji dokonały prawidłowo, należy dążyć do ustalenia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Nie chodzi tutaj o każdą przyczynę, ale taką, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego, a więc ustalenie czy ktokolwiek zmieniał stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź odprowadzał wody na grunty sąsiednie. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Celem tego przepisu jest niepogorszenie stanu stosunków wodnych na gruntach. Należy podzielić argumentację orzekających w sprawie organów, że dla zastosowania przepisu art. 29 Prawa wodnego, wymagane jest ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również ustalenia, że do takich zmian nie doszło wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno uwzględniać wymagania art. 7, 77, 78, 79 i 80 K.p.a. SKO wskazało, jakie czynności należy wykonać i tą ocenę Sąd uznaje za trafną. Wskazane czynności mają istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego i w konsekwencji właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.