IV SA/Wa 612/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] w sprawie wydania orzeczenia, iż nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...] o obszarze [...] ha nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Pismem z dnia 21 czerwca 2006 r. M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - protokołu przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...] o powierzchni [...] ha sporządzonego w dniach [...] i [...] stycznia 1950 r. oraz o zwrot nieruchomości zabudowanej młynem motorowym położonej w R. o powierzchni [...] ha. Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu Urzędu Wojewódzkiego [...], Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...] o obszarze [...] ha, stanowiącej własność Banku R. Oddział w P. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zabudowanej młynem motorowym o powierzchni [...] ha położonej w R.. M. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją i jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."] do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] w sprawie wydania orzeczenia, iż nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...] o obszarze [...] ha, nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 pkt 3 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W wniosku o ponowne rozpatrzenie M. K. wniosła o uchylenie ww. postanowienia zarzucając, iż organ wadliwie przyjął, że wydanie decyzji w sprawie zawisłej przed Wojewodą [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, ale ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu w ramach prowadzonego postępowania, lecz do właściwości innego organu lub sądu w odrębnym postępowaniu. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia należy - ze względu na przedmiot - do kompetencji innego organu lub sądu. W ocenie Ministra, w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Wydanie przez Wojewodę [...] decyzji w przedmiocie stwierdzenia, iż nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...] o obszarze [...] ha nie wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest zagadnieniem wstępnym warunkującym rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Minister wskazał, iż z uwagi na fakt, iż protokół nie jest decyzją administracyjną, nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca nie wniosła o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, lecz o stwierdzenie nieważności czynności faktycznej potwierdzonej protokołem przejęcia nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. w dniu 13 września 1944 r. Jednocześnie Minister wskazał, iż organy administracji nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości przejętej w trybie przepisów ww. dekretu. Natomiast zakończenie postępowania w przedmiocie uznania, że dana nieruchomość lub jej część nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skutkuje ewentualnym uprawnieniem stron do żądania wydania spornej nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. M. K. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odnośnie braku podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się na jej wniosek przed Wojewodą [...] w sprawie wydania orzeczenia, iż nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...] o obszarze [...] ha nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżąca wskazała, iż ocena organu odnośnie braku związku przedmiotowego postępowania z postępowaniem toczącym się przed Wojewodą [...] jest nieuzasadniona, bowiem w przypadku stwierdzenia, iż nieruchomość nie podlegała reformie rolnej zasadny byłby wniosek o jej zwrot. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. - nie narusza prawa. Kwestia sporna w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 21 czerwca 2006 r. o stwierdzenie nieważności protokołu przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...], o powierzchni [...] ha, sporządzonego w dniach [...] i [...] stycznia 1950 r. oraz o zwrot nieruchomości zabudowanej młynem motorowym położonej w R. o powierzchni [...] ha. W ocenie skarżącej, konieczność zawieszania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...], o powierzchni [...] ha, nie wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie ww. kwestii ostateczną decyzją stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie uruchomionej na wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. Natomiast w ocenie Ministra brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Wojewodą [...]. Kwestia podpadania ww. nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd zasadnym było - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie Sądu stanowisko Ministra zasługuje na aprobatę. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zgodne są co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447-450). Z powyższego wynika, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu (v. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92, ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55). Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w sprawie niniejszej, albowiem rozstrzygnięcie kwestii podpadania (bądź nie podpadania) ww. nieruchomości pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej oraz zwrotu tejże nieruchomości w trybie administracyjnym. W konsekwencji, rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Wojewodą [...] nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak rozstrzygnięcia kwestii podpadania określonej nieruchomości pod przepisy ww. dekretu nie tamuje postępowania w sprawie niniejszej i nie stanowi przeszkody, aby właściwy organ mógł władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tego postępowania. Jak już wyżej wskazano przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej jest stwierdzenie nieważności protokołu z przejęcia ww. nieruchomości na cele reformy rolnej oraz zwrot części ww. nieruchomości. Protokół nie jest decyzją administracyjną załatwiającą sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Stanowi on czynność materialno-techniczną, która ma charakter porządkowy i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Z tego względu bez wpływu na ocenę dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności protokołu w trybie art. 156 § 1 k.p.a., pozostaje kwestia ewentualnego podpadania ww. nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. To samo dotyczy kwestii żądania zwrotu ww. nieruchomości, która nie należy do właściwości organów administracyjnych. Rozstrzygnięcie, czy ww. nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej nie ma znaczenia dla załatwienia wniosku skarżącej w sprawie zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnym. Konkludując stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zachodzi bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem przez Wojewodę [...] sprawy podlegania ww. nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, a wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności protokołu i zwrot nieruchomości. Skoro związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.