II SAB/Wa 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] października 2009 r. w zakresie punktu 1 tego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z [...] października 2009 r. W.S. (dalej jako skarżący) wystąpił do Wojewody [...] o wydanie mu – w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – wniosku GDDKiA skierowanego do Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – działek o nr ew. [...] i [...], położonych w gm. K. obręb [...], pow. [...] oraz dwóch decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2007 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek z [...] października 2009 r. wyjaśniono, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. dotyczą sprawy indywidualnej. Nie są to zatem informacje publiczne w rozumieniu ww. ustawy. Postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i nr [...], wszczęte zostało na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2007 r. i prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący jako strona został zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania i mógł zapoznać się z materiałem zebranym w sprawie. Natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. została doręczona skarżącemu [...] maja 2008 r. Przy powyższym piśmie została przesłana skarżącemu poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2007 r. Pismem z [...] listopada 2009 r. skarżący ponowił wniosek o wydanie mu odpisu wniosku GDDKiA skierowanego do Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r., podnosząc, że intencją jego wniosku było uzyskanie odpisu konkretnego dokumentu bez względu na tryb jego wydania. [...] grudnia 2009 r. skierował natomiast do Ministra Infrastruktury zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w kwestii załatwienia jego wniosku. Następnie skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Wojewodzie [...] bezczynność polegającą na nieudzieleniu żądanej pismem z [...] października 2009 r. informacji publicznej, zaznaczając, że otrzymał żądane decyzje. Wskazał, iż wbrew stanowisku organu, ww. wniosek z [...] kwietnia 2009 r. jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Stwierdzenie przez organ, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zdaniem skarżącego, nie zwalnia organu z obowiązku załatwienia wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami (w trybie k.p.a.). W konsekwencji wnosił o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podając, iż przesłał skarżącemu kserokopię decyzji z [...] marca 2007 r. Skarżący otrzymał też decyzję z [...] kwietnia 2008 r. Organ zwrócił uwagę, że skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2007 r. i jako strona miał możliwość zapoznać się z całym materiałem zgromadzonym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, lecz bezczynność organu polega na niewydaniu skarżącemu wnioskowanego odpisu wniosku z [...] kwietnia 2007 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, skierowanego do Wojewody [...] w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym, zarówno przez stronę, jak i organ nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu. Wojewódzki sąd administracyjny związany jest granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych przez stronę (wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., sygn. Ii GSK 320/05 – niepubl). W tej mierze należałoby się odnieść do określenia granic sprawy administracyjnej wszczynanej na wniosek strony, co stanowi przedmiot regulacji przepisu art. 61 k.p.a. Wszczęcie postępowania z inicjatywy strony przybiera z reguły formę pisemną, zaś treść wniosku powinna ujawniać istotę żądania, potwierdzoną własnoręcznym podpisem. Rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje w takim wypadku o przedmiocie rozstrzygania, jako że dopuszczenie przez art. 61 k.p.a. jako równoprawnej formy wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu, nie może stanowić podstawy do dowolności w kierunku modyfikowania żądania strony. Artykuł 61 k.p.a. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania. Innymi słowy, granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu i mieszczące się w zakresie właściwości organu żądanie strony, o ile istnieje przy tym materialnoprawna podstawa do określenia uprawnień lub obowiązków strony w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania, wskazanej i opisanej w piśmie wszczynającym postępowanie. Wskazana przez stronę podstawa prawna żądania nie ma charakteru wiążącego dla organu administracyjnego, zgodnie z obowiązującą w prawie administracyjnym zasadą odformalizowania. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Wojewody [...] m.in. o wydanie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skierowanego właśnie do Wojewody [...] z [...] września 2007 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...] i [...] położonych w gm. K., obręb [...], pow. [...]. Jako podstawę swego żądania przywołał art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z [...] października 2009 r. organ wskazał, że postępowanie wszczęte ww. wnioskiem toczy się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W tej sytuacji skarżący w piśmie z [...] listopada 2009 r. podkreślił, że intencją jego wniosku było uzyskanie odpisu konkretnego dokumentu i nie ma dla niego znaczenia tryb w jakim to nastąpi. Ponowił przy tym swój wniosek o wydanie odpisu wniosku z [...] kwietnia 2007 r. W tych okolicznościach powinnością organu było rozważenie w trybie jakiego aktu prawnego możliwe jest zrealizowanie wniosku skarżącego, uwzględniając jego jasno wyrażoną intencję. Kwestią kluczową w rozpoznawanej sprawie jest to, iż skarżący jest stroną postępowania wszczętego ww. wnioskiem. Uprawnienie strony do żądania odpisu dokumentów wynika z art. 73 k.p.a., a nie z przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ww. ustawy przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (por. wyrok NSA z 16 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1523/06, niepubl.). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. (por. Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 462-463; Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżący nie może otrzymać żądanego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w świetle pisma skarżącego z [...] listopada 2009 r. W przypadku wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania organ, mając na względzie wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, winien wezwać skarżącego do sprecyzowania jego żądania. Zasadnym jednakże wydaje się wniosek, że jeżeli strona żąda odpisu dokumentu, to bez znaczenia dla niej jest tryb w jakim organ wniosek ten zrealizuje, zwłaszcza w sytuacji, gdy z dwóch możliwych do zastosowania aktów prawnych, tylko przy wykorzystaniu jednego z nich można osiągnąć zamierzony skutek. Wydanie stronie odpisów żądanych dokumentów jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa ich wydania winna nastąpić w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ nie wydał skarżącemu odpisu żądanego wniosku z [...] kwietnia 2007 r., nie wydał też postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Skoro zatem skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, Sąd na zasadzie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia jego wniosku w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.