II SA/Łd 581/10

Dnia 3 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 roku sprawy ze skargi P. P. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących P. P. i A. W. kwotę 791 (siedemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [..] roku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A.W. i P.P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowego z częścią magazynową (sprzedaż wózków widłowych) oraz budowie szamba, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. A. 109, na działce nr 201/1. Organ uznał, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z istniejącym stanem w obszarze analizowanym, bowiem występuje w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także usługowa i handlowa. Ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia w szczególności organ określił maksymalną wysokość budynku na poziomie 11 m (wysokość górnej kalenicy), zaś wysokość do okapu/gzymsu maksymalnie 6,5 m. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości – M. M., która zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne odnośnie skali prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze analizowanym. Ponadto wskazała, że planowana inwestycja wymaga odpowiedniej ilość miejsc parkingowych, a tej kwestii nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji. Odwołał się również M. M., który podniósł, iż w analizie nie wskazano budynku o wysokości 11 metrów, więc w jego opinii nieuzasadnione było ustalenie maksymalnej wysokości dla inwestycji na tym właśnie poziomie. W opinii M. M. decyzja jest wadliwa, gdyż w analizowanym obszarze nie wskazano działki o zabudowie wyłącznie handlowo-usługowej. Po rozpoznaniu odwołań M. i M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, w oparciu o art. 138 § 2 , art. 7, art. 77 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium nie budzi zastrzeżeń kwestia kontynuacji funkcji, bowiem planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym stanem zagospodarowania, skoro na tym obszarze występuje nie tylko zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, ale również zabudowa usługowa i handlowa. Ponadto Kolegium uznało również za prawidłowe i wystarczające określenie w zaskarżonej decyzji wymagań w zakresie infrastruktury technicznej. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził natomiast sposób ustalenia dla nowej zabudowy parametru wysokości budynku i w tym zakresie uznał zarzut odwołania za zasadny. Organ zauważył, że inwestor we wniosku wskazał wysokość budynku do 8 m (2 kondygnacje), zaś zaskarżona decyzja wykracza poza wniosek inwestora. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że z części opisowej analizy nie wynika, aby zabudowa sąsiednia charakteryzowała się taką wysokością zabudowy (11m), a wręcz przeciwnie jest to zabudowa niższa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracji w Ł. na powyższą decyzję wnieśli P.P. i A.W., zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, gdyż zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający i prawidłowy; - art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., poprzez wadliwą i niekompleksową analizę materiału dowodowego. Skarżący zauważyli, że w przedmiotowej sprawie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozwolił na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co było wskazane z uwagi na zasadę szybkości postępowania. Ponadto skarżący podnieśli, iż opinia organu odwoławczego odnosząca się do ustalenia parametru wysokości budynku na poziomie 11 metrów jest wadliwa i pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym, gdyż w części opisowej analizy pod numerem 7 wskazano nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym o kalenicy głównej na wysokości 11 metrów, a w/w nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie w stosunku do planowanej inwestycji. W konsekwencji, zdaniem skarżących, organ odwoławczy niesłusznie nabrał wątpliwości w zakresie sposobu ustalenia przesz organ I instancji parametru wysokości planowanej inwestycji. W opinii skarżących bez znaczenia dla oceny prawidłowości ustaleń organu I instancji pozostaje okoliczność przekroczenia wysokości wskazanej we wniosku inwestora. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w samej analizie urbanistycznej wskazano sprzeczne dane: w części opisowej analizy wskazano, iż wysokość zabudowy występującej w obszarze analizowanym wynosi maksymalnie 9,5 m, co nie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym, gdyż w dalszej części tejże analizy wskazano na istnienie jednego budynku o wysokości górnej kalenicy 11 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądowej kontroli została poddana wyłącznie zaskarżona decyzja organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym, a więc Sąd badając legalność działań organów administracji skupił się na ustaleniu czy organ odwoławczy miał podstawy ku temu, aby zastosować w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.. Regulacja zawarta w analizowanym przepisie, przewidująca wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna, a tym samym decyzja kasacyjna nie może być wydana w sytuacji innej, niż określona w tym przepisie. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.). Tym samym w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 734/00, Lex nr 53455, wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt SA 2127/98, Lex nr 48721.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w całości bądź w znacznej części, albowiem organ odwoławczy zakwestionował wyłącznie tylko jeden parametr (ustalenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji) spośród wielu innych wymaganych przepisami prawa do tego, aby móc określić wymagania stawiane nowej zabudowie. Wszak Kolegium było uprawnione do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w koniecznym jego zdaniem zakresie. W tej sytuacji rolą organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.ch.