I OW 79/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku a Wojewodą Podlaskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K. i B. K. oraz R. S. od decyzji Starosty Siemiatyckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia wskazać Wojewodę Podlaskiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania Na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku, a Wojewodą Podlaskim poprzez wskazanie Wojewody Podlaskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy z odwołania K. i B. K. oraz R. S. , o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w S. oznaczoną nr geod. [...], o powierzchni 0,0045 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto Siemiatycze, na podstawie decyzji Starosty Siemiatyckiego Nr [...], znak: [...], z dnia [...] czerwca 2008 r., zreformowanej decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji dróg gminnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Starosta Siemiatycki ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w Siemiatyczach, oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 0,0045 ha, która z mocy prawa, na podstawie decyzji Starosty Siemiatyckiego [...] znak: [...], z dnia [...] czerwca 2008 r., zreformowanej decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji dróg gminnych stała się własnością Gminy Miasto Siemiatycze. W decyzji zawarto pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Wojewody Podlaskiego, które należy złożyć za pośrednictwem Starosty Siemiatyckiego, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Byli właściciele nieruchomości skorzystali z przysługującego im prawa złożenia odwołania, wobec czego, sprawa przekazana została Wojewodzie Podlaskiemu do rozpatrzenia. Wojewoda Podlaski, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku do załatwienia według właściwości. Przy pismach z dnia 5 i 12 maja 2010 r., przesłano Kolegium akta sprawy, wraz z ostatecznym postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność tej decyzji. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Podstawą prawną zaskarżonej odwołaniem decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.)- zwanej dalej " specustawą". Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej / wcześniej decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi/ stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania - stosownie do ust. 4a tego artykułu wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wynika z tego, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania jest, w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych, starosta. Zgodnie z art. 11g ust. 1 specustawy, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Skoro organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to stosując się do art. 11g ust. 1 specustawy, organem odwoławczym w sprawie o ustalenie wysokości i wypłaty odszkodowania jest ten sam organ wyższego stopnia, czyli wojewoda. Za uznaniem wojewody za organ właściwy rzeczowo przemawia również orzecznictwo sądowo - administracyjne np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.10.2009 r., sygn. akt II SA/Ol , wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.12.2008 r. sygn. akt II SA/GI 664/08 / patrz: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych/, czy wyroki WSA w Białymstoku / np. II SA/Bk 48/10/. W ostatnim z wymienionych orzeczeń Sąd stwierdził, że właściwość wojewody w tych sprawach / w niniejszej chodziło o koszty postępowania/ znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11 g tego aktu prawnego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Racjonalnego wydźwięku nabiera, wobec takiego uregulowania, odesłanie w Rozdziale 3 specustawy dotyczącym ustalania odszkodowania, do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 9a, wskazującym wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W ten sposób zachowana zostaje spójność w zakresie wskazania organu wyższej instancji w stosunku do starosty wydającego rozstrzygnięcie w I instancji w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W powyższym kontekście rozpoznanie odwołania w opisanej na wstępie sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, jako wydanej przez organ niewłaściwy rzeczowo (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Opisany stan świadczy o powstaniu sporu kompetencyjnego, którego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny staje się konieczne. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Podlaski wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na mocy decyzji Starosty Siemiatyckiego wydanej na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn.zm.), zwanej dalej "specustawą". Specustawa nie wskazuje jednak organu odwoławczego od decyzji wydanych w I instancji, na podstawie ww. przepisów. W art. 12 ust. 4a tej ustawy wskazany został organ, który wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, jednakże bez zdefiniowania, czy starosta wykonując określone w tym przepisie zadanie wykonuje je jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda Podlaski uznał, że starosta wykonuje w tym przypadku zadania własne. W związku z powyższym, Wojewoda Podlaski uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy w II instancji, wskazując jako organ właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Wojewoda wskazał również, że na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty wykonującego zadania własne jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto, z treści art. 12 ust. 5 specustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 z późn. zm.) stosuje się odpowiednio, nie zaś wprost, a więc z uwzględnieniem szczególnych rozwiązań przyjętych w specustawie. Stwierdzenie, że to ustawa o gospodarce nieruchomościami określa właściwość organów w postępowaniach prowadzonych na podstawie specustawy, w której przecież właściwość ta została uregulowana, byłoby nadinterpretowaniem woli ustawodawcy. Mając na uwadze powyższe, wydaje się, że zadania starosty, których dotyczy spór, są zadaniami własnymi, a więc organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Siemiatyckiego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, gdyż ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, ani Wojewoda Podlaski nie uznali się organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy. Podstawę materialnoprawną decyzji odszkodowawczej stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast zgodne z art. 11a decyzję tę wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Jednocześnie w art. 11g cytowanej ustawy wskazane zostały organy wyższego stopnia, które rozpatrują odwołania od powyższych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyłączając w tym zakresie, jako lex specialis, stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do właściwości instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. W przypadku decyzji wydanej przez starostę organem odwoławczym jest wojewoda, a w przypadku decyzji wojewody – minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wprawdzie przepis ten odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Jak wyżej wskazano przepis określający organ I instancji właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania odwołuje się do "organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej". Ponadto powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zakresie właściwości organu odwoławczego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie i tak należy traktować ten przepis również odnośnie właściwości organu odwoławczego w sprawach odszkodowawczych. Za taką interpretacją przepisu art. 11g omawianej ustawy przemawia bowiem wykładnia systemowa. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę, to organem wyższego stopnia jest właściwy minister, tj. organ administracji rządowej. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w przypadku decyzji wydanej co do takiego samego przedmiotu i na tej samej podstawie materialnoprawnej, ale przez starostę – organem odwoławczym nie był również organ administracji rządowej. Zwłaszcza, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie przejęcia nieruchomości z mocy prawa, a więc pozbawienia własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, mają charakter wywłaszczenia, a sprawy te należą do kompetencji organów rządowych. W sposób kompleksowy reguluje to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ma ona również zastosowanie w przypadku ustalania odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod inwestycje drogowe w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, do której odsyła art. 12 ust. 5, ale wyłącznie do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowań, nie zaś do ustalania organów właściwych do wydania decyzji w tym zakresie, co reguluje, jak wskazano wyżej, powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tym niemniej przepis ten jest częścią systemu norm prawnych regulujących powyższe kwestie i nie może naruszać zasady spójności danego systemu prawnego, a także systematyki powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stosując więc wykładnię systemową należy stwierdzić, że przepis art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), określający organy wyższego stopnia w przedmiocie odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma również zastosowanie w sprawach odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową. Dodatkowo należy wskazać, że stanowisko takie wynika jednoznacznie również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr 1671, gdzie w części dotyczącej oceny skutków tej regulacji wskazuje się w pkt 6, że podmiotami, na które oddziałuje projektowana regulacja są m.in. "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki i przestrzennej i mieszkaniowej oraz wojewoda jako organy odwoławcze od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i od decyzji ustalających odszkodowania za przejęte nieruchomości". Reasumując wskazać należy, że organem właściwym do rozpoznania odwołania K. i B. K. oraz R. S. od decyzji Starosty Siemiatyckiego, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość – jest Wojewoda Podlaski. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.