I SA/Wa 1458/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Miasta W., reprezentowanego przez Burmistrza [...], ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy[ ...], wraz z budową oświetlenia i odwodnienia ulicy do studni chłonnych oraz przebudową napowietrznej linii teletechnicznej na terenie W. Przedmiotową inwestycją została objęta nieruchomość ozn. jako dz. ew. nr [...] (cz. d. dz. ew. nr [...]) z obrębu[...], o pow. [...] ha. Pismami z dnia 27 sierpnia 2009 r. oraz 16 września 2009 r. Prezydent W. zawiadomił M. M. oraz L. J. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejęta na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r.. Nr 193 poz. 1194 ze zm.; dalej powoływana jako spec ustawa drogowa). Wnioskiem z dnia 12 listopada 2009 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych przy ul.[...] , m.in. działki nr [...] z obrębu [...] na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomości przejęta na rzecz W. , do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa z 1998 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że nie może orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu wydania przez Wojewodę [...] deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie własności ex legę w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. W ocenie organu I instancji kwestia powyższa ma "pierwszeństwo" przed wydaniem decyzji odszkodowawczej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. 5. Na powyższe postanowienie M. M. złożył zażalenie (w ustawowym terminie). 6. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] uchylił powołane postanowienie Prezydenta W. uznając zażalenie za zasadne. Wojewoda wskazał, że nie można uznać, iż wydanie deklaratoryjnej decyzji przez wojewodę, stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w odniesieniu do postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie spec ustawy drogowej, stanowi zagadnienie prejudycjalne. Zgodnie z art. 12 ust. 4a-4b tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna (zezwolenie realizacyjne) stała się ostateczna. Tym samym wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. nie ma znaczenia dla ustalenia odszkodowania w toczącym się postępowaniu. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu 1. Miasto W. wniosło skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyjęta przez organ restrykcyjna interpretacja art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej nie bierze pod uwagę konieczności analizy stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Jeżeli nieruchomość spełnia przesłanki nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., to od tego dnia jest własnością podmiotu publicznego i nie może drugi raz zostać nabyta z mocy prawa. Zdaniem skarżącego toczące się przed Wojewodą postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne dla ustalenia odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Wskazano, iż działania te zmierzają do uniknięcia sytuacji, w której nienależne mogłoby zostać wypłacone odszkodowanie. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał jego kontroli pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekające w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy tym zgodnie z art. 119 § 2 ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie rodzi żadnych wątpliwości interes prawny W. -jako podmiotu, który byłby ewentualnie zobowiązany do wypłaty odszkodowania, do występowania jako strona zarówno w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania, jak i sądowo-administracyjnym. Dlatego uznać, należy że M. ma interes prawny do wniesienia skargi od powołanego postanowienia Wojewody [...]. Na wstępie należy wyjaśnić istotę przejęcia nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specu stawy drogowej w wersji obowiązującej do dnia 10 września 2008 r. Zgodnie z art. 12 ust. 4 nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie był to element rozstrzygnięcia decyzji, ale skutek towarzyszący ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie, w sytuacji kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. 4. Zaznaczyć należy, że przedmiotowa nieruchomość to fragment ulicy [...] użytkowanej jako droga utwardzona kruszywem, przy której znajduje się uzbrojenie techniczne terenu (opis nieruchomości w operacie szacunkowym s. 24 i n, akt administracyjnych). Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. Taki stan faktyczny spowodował wystąpienie przez Prezydenta W. do Wojewody [...]. o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. 5. W związku z tym powstaje pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność W. z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Zdaniem Sądu związek ten jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność W. . 6. Wskazany przez Wojewodę art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej mówiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Jak najbardziej słusznie wskazuje na to skarżący - samo objęcie działki decyzją lokalizacyjną nie oznacza, że przeszła ona z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Przykładowo jeżeli w liniach rozgraniczających drogi gminnej znajduje się działka wpisana w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa - lecz podlegająca komunalizacji jako zajęta pod drogę gminną przed 1990 r. - to art. 12 ust. 4b spec ustawy nie oznacza wyłączenia komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych. W takim przypadku pomimo objęcia działki liniami rozgraniczającymi decyzji lokalizacyjnej, nie ma żadnych przeszkód aby wszcząć postępowanie komunalizacyjne - co będzie skutkowało zawieszeniem postępowania odszkodowawczego. Podobnych przykładów można by przywołać wiele. 7. Jeżeli nieruchomość podlega pod reżim art. 73 ustawy z 1998 r., to również postępowanie odszkodowawcze musi być prowadzone w tym trybie. Przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust 4-5 tej ustawy są diametralnie inne niż w spec ustawie drogowej. W tym zakresie nie ma jakiejkolwiek dowolności. Jeżeli nieruchomość jest zajęta pod drogę na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi (zezwolenia realizacyjnego) to ewentualne odszkodowanie - stosownie do treści art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej uwzględniałoby publiczne nakłady na urządzenie drogi. 8. Ponadto jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej art. 73 ustawy z 1998 r. nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie. 9. Reasumując, jeżeli pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest w takim przypadku zobligowany zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie spec ustawy drogowej. Dlatego też w całości należy podzielić zarzuty zawarte w skardze. 10. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, mając na względzie fakt, że art. 73 ustawy z 1998 r. winien mieć pierwszeństwo przed zapisami spec ustawy drogowej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ppsa orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.