IV SA/Wa 1255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego L. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1255/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku L. Z. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977r. nr [...], mocą której na rzecz Skarbu Państwa została wykupiona nieruchomość oznaczona nr: [...] o łącznej powierzchni 1ha 7541 m kw. położona w Z. należąca pierwotnie do J. Z. W uzasadnieniu wskazano, że opisana wyżej nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), który stanowił, że na wniosek rolnika mogły być przekazane na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne, jeśli właściciel nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie innych przepisów. Dalej stwierdzono, że w aktach sprawy brak takiego wniosku, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że pierwotny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie złożył stosownego wniosku. Nadto działki stanowią nadal własność Skarbu Państwa, stąd też nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskutek zażalenia wniesionego przez Prezydenta Miasta D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. i na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego składającego się z działek [...], położonego w Z. W uzasadnieniu podniesiono, że dokumentów archiwalnych dotyczących postępowania zwykłego nie odnaleziono, zachowała się jedynie potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977r. nr [...]. W ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia, że omawiana nieruchomość została przejęta z rażącym naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). J. Z. został prawidłowo pouczony o możliwości zaskarżenia decyzji naczelnika, nie wniósł jednak odwołania do wojewody. Przyjął należność przyznaną w zamian za przejęte gospodarstwo. Na decyzji znajduje się stempel Banku Spółdzielczego Z. z dnia [...] stycznia 1977r. bezspornie wskazujący na pobranie należności ustalonych decyzją o przejęciu. Zdaniem Ministra brak jakichkolwiek jednoznacznych i pewnych dowodów, które wskazywałyby na kwalifikowaną wadliwość decyzji. Wadliwości zaś nie można domniemywać. Organ stosując zasadę domniemania zgodności z prawem ocenianej decyzji musi ustalić, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Domniemanie to może zostać obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 kpa), co nie nastąpiło w sprawie. Dalej organ wywodzi, że fakt, iż w toku postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku J. Z. o przejęcie nieruchomości - nie daje podstaw do uznania, że decyzja rażąco narusza art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. Okoliczności takie jak nie kwestionowanie decyzji o przejęciu, pobranie należności świadczą o tym, że decyzja ta była zgodna z wolą właściciela. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym wykazane musi być w sposób nie budzący wątpliwości, że w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom, a naruszenie to ma tak istotną wagę, że winno być zakwalifikowane jako rażące. W skardze do sądu administracyjnego L. Z. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że fakt, że J. Z. nie wnosił odwołania od decyzji naczelnika gminy mógłby mieć znaczenie gdyby w dokumentacji urzędowej znajdował się dowód doręczenia tej decyzji adresatowi. Tymczasem w aktach brak takiego dowodu, a skarżący zaprzecza jakoby omawiana decyzja została kiedykolwiek doręczona J. Z. Dalej bezzasadne jest twierdzenie jakoby zamieszczony na kopii decyzji stempel Banku Spółdzielczego w Z. potwierdzał pobranie przez J. Z. należności przyznanej w zamian za przejęte gospodarstwo. Ze stempla tego wynika jedynie, że podana suma została przelana przez Urząd Miasta w Z. na konto bankowe. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) uprzedni wniosek właściciela był warunkiem niezbędnym przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo. Tymczasem skarżący zaprzecza, aby takowy wniosek został złożony kiedykolwiek przez ojca. W tej sytuacji zadaniem organu administracji było podjęcie z urzędu działań zmierzających do ustalenia czy wniosek o przejęcie był przez J. Z. rzeczywiście składany, czy też, jak twierdzi skarżący, wniosku takiego nie było. Bierności organu nie może usprawiedliwiać okoliczność, że akta sprawy związane z przedmiotową decyzją zaginęły. W takiej sytuacji narzuca się konieczność przeprowadzenia z urzędu postępowania w sprawie odtworzenia akt. Dalej skarga wywodzi, że od 1977r. sporne nieruchomości cały czas pozostają we władaniu J., a potem L. Z., jak również były odprowadzane i są nadal należne podatki od całej nieruchomości, a w latach 80. został wzniesiony na przedmiotowej nieruchomości obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a argumentacja prawna przedstawiona w skardze zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika unormowania, które stanowiło podstawę prawną wydania ocenianej przez Sąd decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Szczególną podstawę do zastosowania tak radykalnego rozstrzygnięcia, jakim jest stwierdzenie nieważności przewiduje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszym wypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdzi, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem ojciec skarżącego nie zaskarżył decyzji o przejęciu gospodarstwa, jak również podjął sumę przyznaną w zamian za przekazane nieruchomości. Nadto z wagi dokumentu urzędowego jakim jest decyzja administracyjna i domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone wynika, że organ działał na podstawie przepisów prawa. W ocenie Sądu takie ustalenia nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Bezsporne jest, że organ nadzorczy (jak również sąd administracyjny) dysponował jedynie kopią ocenianej decyzji bez adnotacji o zgodności z oryginałem. W aktach administracyjnych nie znajduje się żaden inny dokument pochodzący z czasów poprzedzających wydanie decyzji przez naczelnika i stanowiący dowód w tym postępowaniu, jak również brak dowodów doręczenia decyzji jej adresatowi. Z akt tych wynika, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze zwrócił się jedynie do Urzędu Miejskiego w D. o nadesłanie dokumentów dotyczących decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977r. nr [...] i otrzymał odpowiedź informującą, że urząd ich nie posiada w zasobach archiwalnych (pismo z dnia [...] października 2004r.). Nie można natomiast z nich wywieść, że organ podjął inne działania zmierzające do odnalezienia akt postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977r. nr [...]. W konsekwencji organ prowadził postępowanie nieważnościowe dysponując jedynie kopią przedmiotowego orzeczenia. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu organ nie podjął wystarczających czynności celem dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w tym wypadku wiąże się z koniecznością ustalenia - w świetle zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności - czy ojciec skarżącego wystąpił z wnioskiem o przejęcie części gospodarstwa rolnego czy to w formie pisemnej, czy ustnej. Nie można uznać, że dowody pośrednie, zresztą wynikające bardziej z pewnych hipotez organu, wskazują na wyczerpanie trybu wspomnianej ustawy tj. wystąpienie z inicjatywą przez zainteresowanego rolnika. Oczywiście fakt nie zaskarżenia przez J. Z. decyzji o przejęciu mógłby wskazywać, że właściciel godzi się na taki tryb odjęcia własności, ale pozostaje to po pierwsze w sferze przypuszczeń, a po drugie brak w aktach dowodu doręczenia J. Z. decyzji naczelnika. Nie można także przyjąć, że stempel banku na decyzji świadczy o tym, że została wypłacona rolnikowi należność z tytułu przejętego gospodarstwa, a zatem wiedział on o tym postępowaniu. Nawet gdyby przyjąć, że J. Z. otrzymał jakiś ekwiwalent za przejęte gospodarstwo, nie ma podstaw, aby z tego wywodzić fakt polegający na złożeniu wniosku o przejęcie tego gospodarstwa. Nie można bowiem wykluczyć, że wypłacona kwota pieniężna mogła stanowić nienależne świadczenie wypłacone w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną, dotkniętą jednakże wadą nieważności. Jako błędne należy uznać stanowisko Ministra, że decyzja administracyjna korzysta ze szczególnej ochrony określonej w art. 76 § 1 kpa. Powołany przepis przyznaje szczególną moc dowodową dokumentowi urzędowemu. Niewątpliwie decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, jednakże postępowanie nadzorcze prowadzi się celem sprawdzenia jej legalności i z istoty nie podlega ona takiej ochronie jaką przewiduje art. 76 kpa. Gdyby przyjąć tezę organu to każda decyzja administracyjna korzystając ze szczególnego reżimu dowodowego nie podlegałaby weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Stanowiłaby bowiem dowód tego, co zostałoby w niej urzędowo stwierdzone. Taka koncepcja pozostaje w sprzeczności z ideą postępowania nadzorczego, które służy ocenie właśnie decyzji administracyjnej i zakłada możliwość jej wzruszenia. Wynika to oczywiście z różnych ról, w jakich występuje decyzja administracyjna. Otóż art. 76 kpa reguluje postępowanie dowodowe i w takimże dokument urzędowy, w tym decyzja, korzysta ze szczególnej mocy. Jeżeli natomiast decyzja występuje jako rozstrzygnięcie administracyjne, podlegające weryfikacji w postępowaniach nadzwyczajnych, nie stosuje się do niej reguł dowodowych powołanych wyżej. W konsekwencji należy uznać, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał organom obydwu instancji na procedowanie zarówno co to uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977r. nr [...]. Ponieważ jednak stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, nie było możliwe uchylenie niniejszym wyrokiem decyzji wydanej przez Wojewodę [...]. Uznając zatem, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010r doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało przywołaną decyzję uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności podejmą próbę odnalezienia akt dotyczących omawianej decyzji, ewentualnie ustalenia innymi środkami dowodowymi okoliczności istotnych dla sprawy. Przy czym ustalanie to nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy o przejęcie nieruchomości w trybie zwykłym, lecz ustalenia jakimi dowodami i o jakiej treści dysponował naczelnik przy wydaniu omawianej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 wymienionej wyżej ustawy.