VI SAB/Wa 52/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie niepodjęcia działań w sprawie wznowienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pozostawia: odrzucić skargę Dnia [...] grudnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) wydał decyzję nr [...], którą zezwolił na lokalizację w pasie drogowym słupów i przewodów napowietrznej linii energetycznej. Następnie GDDKiA decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego, celem realizacji robót budowlanych związanych z posadowieniem słupów i przewodów napowietrznej linii energetycznej. W kwietniu 2009 r. skarżący – K. S. wniósł do GDDKiA wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji. GDDKiA decyzją z [...] października 2009 r. ostatecznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2008 r., podając że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na powyższą decyzję z [...] października 2009 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w wyniku rozpoznania której Sąd wyrokiem z 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VISA/Wa 2078/09) zaskarżoną decyzję uchylił. Od powyższego wyroku GDDKiA wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, która do tej pory nie została rozpoznana. W międzyczasie skarżący: 1. w marcu 2010 r. wniósł do GDDKiA o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. 2. pismem z [...] kwietnia 2010 r. złożył do Ministra Infrastruktury zażalenia na niezałatwienie sprawy przez GDDKiA tj. niewznowienie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2008 r.; 3. pismem z [...] kwietnia 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDDKiA w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. Skarga na bezczynności GDDKiA została przez Sąd oddalona wyrokiem z 8 września 2010 r. (sygn. akt VISAB/Wa 19/10). Odnośnie zażalenia z [...] kwietnia 2010 r. Minister pismem z [...] czerwca 2010 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi i wskazał, że obecnie sprawa dotycząca jego pierwszego wniosku z 2009 r. o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji znajduje się w sądzie administracyjnym i dopiero po uprawomocnieniu się wyroku sądu organ będzie mógł podjąć jakiekolwiek działania. Pismem z [...] lipca 2010 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie niepodjęcia działań w sprawie wznowienia przez GDDKiA z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. i z [...] grudnia 2008 r. W skardze strona wniosła o zobowiązanie Ministra do podjęcia działań i poinformowała, że [...] czerwca 2010 r. złożyła także zażalenie na bezczynność Ministra do Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pozostawanie akt sprawy w sądzie administracyjnym nie usprawiedliwia organu w pozostawaniu w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a., właściwość rzeczowa sądów administracyjnych ogranicza się do orzekania w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z bezczynnością organu, podlegającą kontroli sądów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności - określonych ww. przepisie p.p.s.a., nie podejmuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. Andrzej Kabat "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2006 r., str. 30). Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przystępując do sprawy Sąd w pierwszej kolejności musi ustalić czy organ – Minister, w sprawie zobowiązany jest przez przepisy prawa dokonać jakiejś czynności, a dopiero w konsekwencji stwierdzenia, że tak rozpoznać skargę na jego bezczynność w tym zakresie. A contrario odrzucić skargę na bezczynność, gdy stwierdzi, że organ nie jest właściwy do podjęcia działań. Przy czym działania te musza wchodzić w zakres kognicji wskazany w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanym przypadku należy po pierwsze zbadać zależność pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. A następnie ustalić, czy Minister Infrastruktury był właściwym organem do rozpoznania zażalenia z [...] kwietnia 2010 r. i zobowiązania GDDKiA do podjęcia działań w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. nr 19 poz. 115) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej, nad którym Minister Infrastruktury – zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działaniach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., nr 65, poz. 437) sprawuje nadzór. Powyższe w ocenie Sądu mogło być mylącym dla skarżącego, w konsekwencji czego złożył on do Ministra Infrastruktury - w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na GDDKiA, czyniąc to jako do organu wyższego stopnia nad GDDKiA. Powyższe działanie skarżącego było niedopuszczalnym w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w kodeksie mowa jest o ministrach rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej nadzorowanych przez właściwych ministrów. Z tego wynika, że w strukturze organów administracji publicznej, na szczeblu rządowym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest równy strukturalnie z Ministrem Infrastruktury, który sprawuje tylko nad nim nadzór. Fakt sprawowania nadzoru nie powoduje, że Minister jest organem wyższego stopnia nad Generalnym Dyrektorem. A skoro tak, to na działania Generalnego Dyrektora nie przysługuje skarżącemu zażalenie do Ministra Infrastruktury. Konsekwencją powyższego jest to, że Minister Infrastruktury nie ma uprawnień do zobowiązywania Generalnego Dyrektora do podejmowania jakichkolwiek działań, w tym również w zakresie wniosku skarżącego o wznowienie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności żądanych decyzji. A skoro tak, to skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na marginesie Sąd zauważa, że w niniejszym przypadku skarżącemu na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co najwyżej przysługuje wniosek skierowany do samego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o usunięcie naruszenia prawa, a następnie skarga do sądu administracyjnego na jego bezczynność. Jednocześnie Sąd stwierdza, że skarżący powyższą ewentualność wykorzystał i [...] kwietnia 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDDKiA w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. Skarga na bezczynności GDDKiA została przez Sąd oddalona wyrokiem z 8 września 2010 r. (sygn. akt VISAB/Wa 19/10). Wszystkie powyższe okoliczności powodują, że Sąd nie może zobowiązać Ministra, jak wnosi o to w skardze skarżący do podjęcia działań. W świetle powyższego należy uznać, iż skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem skarżący zaskarżył bezczynność organu w przypadku, który nie został określony w pkt 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.