II SA/Rz 790/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi J. G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania J. G. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu podano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. G. z dnia 25 sierpnia 2005r. o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr 881/1 położonej w M. stanowiącej własność J. S. i G. B. W ocenie wnioskodawcy, stan wody na gruncie został naruszony przez zmianę spływu wód opadowych ze szkodą dla jego gruntu tj. działki nr 815/1. Według ustaleń organu, powyższa zmiana stosunków wodnych spowodowana została realizacją postanowień ugody zatwierdzonej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...] zawartej między A. S., S. P., D. K., M. S. oraz A. L. Zakładała ona wykonanie przez A. S. rowu od strony wschodniej działki nr 882/1 na odcinku ok. 80 m od domu mieszkalnego, celem skierowania wody do przesuniętej wodnicy w kierunku południowym o około 10m, która to wodnica winna przebiegać w poprzek działek nr 882/1, 881/1, 876/1 i 877/1. Zgodnie z ugodą wylot wodnicy miał zostać ukierunkowany na istniejący przepust pod drogą (słupek gazowy). Wodnica powinna mieć w świetle ugody głębokość 0,5m. Nadto ugoda nakazywała A. S. doprowadzenie wylotu rynien z dachu budynku mieszkalnego do istniejącego rowka, który winien zostać oczyszczony. Decyzją z dnia [...] października 2005r. (Nr [...]) Burmistrz [...] odmówił uwzględnienia żądania J. G. uregulowania stosunków wodnych na działce nr 815/1 położonej w M. Rozstrzygnięcie to uchylono, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005r. (Nr [...]). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2006r. (Nr [...]) powtórnie odmówił J. G. uwzględnienia jego żądania z dnia 25 sierpnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2006r. ([...]) uchyliło to ostatnie rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. organ I instancji ponownie odmówił uwzględnienia wniosku J. G. z dnia 25 sierpnia 2005r. dotyczącego uregulowania stosunków wodnych na działkach nr 881/1 i nr 882/1 położonych w M., stanowiących własność J. S. i G. B. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G., podważając prawidłowość ugody zatwierdzonej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2001r., której realizacja spowodowała kwestionowaną przez niego zmianę stanu wody na gruncie. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzja podjęta w pierwszej instancji jest zgodna ze stanem prawnym tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie SKO zwróciło uwagę, że ugoda zatwierdzona przez organ wykonawczy gminy ma dla stron, które ją zawarły charakter wiążący. Oznacza to, iż staje się ona elementem panującego na gruncie stanu wody Podważenie treści ugody możliwe było w postępowaniu odwoławczym, natomiast wobec upływu terminu do skorzystania z tego trybu ugoda stała się ostateczna. Oznacza to obecnie możliwość jej zakwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym tj. wznowieniowym bądź o stwierdzenie nieważności. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej ugodę spowodowałaby, że za stan obowiązujący na danym gruncie należałoby przyjąć stan sprzed ugody. Wtedy to odstępstwa od tego stanu należałoby rozpatrywać w kontekście art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W sytuacji więc, gdy treść zawartej ugody pozostaje w mocy, stan wody, jaki tworzy należy uznać za obowiązujący i wymagający utrzymania. Kolegium podniosło, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest ustalenie po pierwsze, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, po drugie zaś, jeśli zmiana taka zaistniała, to czy wpłynęła ona szkodliwie na grunty sąsiednie. Wskazane przesłanki wydania nakazu w trybie powołanego przepisu mają charakter bezwzględny i muszą istnieć łącznie; nadto musi występować między nimi związek przyczynowo-skutkowy. SKO podkreśliło, że celem wyjaśnienia ewentualnej zmiany stanu wody na gruncie, koniecznym jest ustalenie obowiązującego dla danego gruntu stanu wody. W niniejszym postępowaniu stan ten wynika z jednej strony z naturalnego ukształtowania terenu, który ma dla tego terenu charakter trwały, z drugiej zaś z decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2001r. Tym samym brak podstaw do twierdzenia, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie w sytuacji, gdy przedmiotowa ugoda, tworząca obowiązujący stan wody na gruncie, została wykonana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009r. J. G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych (a tym samym naruszenie art. 7, art., 77 oraz art. 78 KPA), polegający na niezbadaniu spływu wody z działki nr 907/1. Skarżący zwrócił uwagę na nieuwzględnienie oświadczenia stron z dnia 7 lipca 2008r. Podniósł także, iż decyzją z dnia [...] listopada 2008r. (Nr [...]) Burmistrz [...] wygasił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2001r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu niewzięcia pod uwagę decyzji z dnia [...] listopada 2008r. wygaszającej decyzję z dnia [...] czerwca 2001r. Kolegium wskazało, że wprawdzie okoliczność ta ma znaczenie dla postępowania, jednak nie mogła mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Nie była bowiem znana w dacie jej podejmowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej następnie jako P.p.s.a. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa zarówno materialnego, jak i procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem stwierdzenia istnienia takiego naruszenia sąd obowiązany jest uchylić będący przedmiotem skargi akt (decyzję, postanowienie) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przepisami powyższych ustaw Sąd doszedł do przekonania, iż tak ona, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008r. wydane zostały z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadnia wyeliminowanie podjętych aktów z obrotu prawnego w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skarżący J. G. zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009r., która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008r. o odmowie uwzględnienia żądania wyżej wymienionego odnośnie uregulowania stosunków wodnych na działkach nr ewid. 881/1 i 882/1 położonych w miejscowości M., stanowiących własność J. S. i G. B. Podstawą materialnoprawną tych rozstrzygnięć był art. 29 ustawy Prawo wodne. Stanowi on, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1) i odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 2). Na właścicielu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o powołany przepis wymaga bardzo precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany oraz, czy zmiany te szkodliwie wpłynęły na grunty sąsiednie. Wyłącznie bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Wymogi w tym zakresie wynikają z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.P.A., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.P.A.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.P.A.), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.P.A.). Uwzględniając powyższe należy, zdaniem Sądu, stwierdzić, iż wskazane obowiązki nie zostały należycie wypełnione przez organ pierwszej instancji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo tego utrzymało w mocy wydaną w sprawie decyzję. Wprawdzie Burmistrz [...] podjął postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego kilkukrotnie przeprowadzono oględziny połączone z przesłuchaniem świadków, jednakże środki dowodowe, z których skorzystał organ i uzyskane w ten sposób informacje nie pozwalają, w ocenie Sądu, na jednoznaczne wyjaśnienie kluczowych dla sprawy kwestii. Przede wszystkim należy podnieść, iż rozpoznając sprawę organy oparły się na ugodzie z dnia 30 kwietnia 2001r. zatwierdzonej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2001r. znak: [...], która dotyczyła uregulowania stosunków wodnych poprzez wybudowanie rowu kierującego spływającą do niego wodę z sąsiadujących nieruchomości do wodnicy. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, realizacja postanowień takiej ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Jak wynika z ustaleń Sądu, wskazana wyżej decyzja z dnia [...].06.2001r. została wygaszona decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...], od której postępowanie odwoławcze nie było prowadzone. Zatem zatwierdzona wskazaną wyżej decyzją ugoda nie funkcjonowała w obiegu prawnym już w dacie podejmowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Tym samym brak było podstaw do uznania, iż ugoda ta wyznaczyła stan wody na gruncie, stając się jednocześnie punktem wyjścia dla ustalenia zmian na objętych jej działaniem nieruchomościach w kontekście brzmienia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W takiej zaś sytuacji zasadnym jest przyjęcie, iż niezbędnym w niniejszej sprawie jest ustalenie stanu wody na gruncie, jaki istniał przed realizacją postanowień przedmiotowej ugody, bowiem to on należy uznać za obowiązujący. Wszelkie zaś odstępstwa od niego muszą zostać poddane ocenie pod kątem ewentualnego spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że w przypadku braku możliwości jednoznacznego wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii, zasadnym może okazać się skorzystanie z wiadomości specjalnych posiadanych przez odpowiednią osobę, a zatem powołanie biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych. Oczywiście oceny odnośnie konieczności przeprowadzenia takiego dowodu w niniejszej sprawie dokona organ po wcześniejszym przeprowadzeniu ponownego postępowania w oparciu o inne dostępne środki dowodowe (zeznania świadków, oględziny). Wprawdzie wedle twierdzeń organu pierwszej instancji brak podstaw do przyjęcia, iż powstały w wykonaniu przedmiotowej ugody rów szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, w tym nieruchomość J. G., jednak zdaniem Sądu, stwierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Uznając zatem, iż w sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego, nie ustalając tym samym w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji podjęto przedwczesne rozstrzygnięcie, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skutkiem niniejszego wyroku jest konieczność przeprowadzenia przez Burmistrza [...] postępowania, w którym w oparciu o wszelkie dostępne dowody dokona ich prawidłowej oceny i w sposób właściwy rozstrzygnie, czy wystąpiła podstawa do zastosowania regulacji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zaliczając do nich kwotę 300 zł (wpis od skargi), kwotę 240 zł ( wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata) oraz kwotę 17 zł (opłata skarbowa od pełnomocnictwa).