I SA/Wa 708/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania B. Ł. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że wnioskiem z dnia 27 marca 2009 r. B. Ł. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia, a Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, twierdząc, iż wnioskodawczyni nie spełnia ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, w szczególności nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. B. Ł odwołała się od tej decyzji, wskazując, że spełnia warunki określone w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych; podniosła, iż ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, tym samym nie przebywa w instytucji zapewniającej nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie, i wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń opiekuńczych, tj. świadczeń opiekuńczych, w tym zasiłków pielęgnacyjnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z art. 16 tej ustawy wynika, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie uprawnionej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, zasiłek ten przysługuje m.in. osobie, która ukończyła 75 rok życia. Z art. 16 ust. 6 tej ustawy wynika natomiast, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Przepis ten sformułowany jest jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż wymienione świadczenia - często mylone ze względu na podobieństwo nazw - są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny - charakter pomocniczy. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego (wyrok SN z dnia 8 stycznia 1999 r. II UKN 509/98, PP 1999, nr 8, wyrok SA w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r. sygn. akt III AUa 238/99 (OSA 2000, z. 1, poz. 3). W przeszłości, jak stwierdził organ, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (por. wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r. II UKN 371/98, OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, co potwierdza art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 lipca 2009 r., z którego wynika, że skarżąca: "decyzją z dnia [...].06.2007 r., od 01.04.2000 r. pani Ł. B. został przyznany dodatek pielęgnacyjny, natomiast od 01.10.2007 r. został wstrzymany dodatek pielęgnacyjny". Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, iż skarżąca spełnia warunki do dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże, ze względu na treść art. 75 ust. 4 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny został zawieszony, ponieważ zgodnie z tym przepisem, osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż ze względu na przysługujące B. Ł uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego - zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać jej przyznany. W konsekwencji, decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, ponieważ art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku. Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, a zatem organ nie może przyznać świadczenia wbrew wyraźnej treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wbrew przepisom ustawy i określonym w niej normom wywołałoby ten skutek, że decyzja z powodu rażącego naruszenia prawa byłaby nieważna. Wykluczenie zaś elementu uznaniowości organu podejmującego w tym przedmiocie decyzję, uniemożliwia przyjęcie pozaustawowych kryteriów przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Kryteria jakie należy spełniać aby otrzymać zasiłek pielęgnacyjny są wymienione w ustawie i uwzględnienie argumentacji strony postępowania, choćby z jej punktu widzenia najbardziej słusznej, jest niemożliwe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Ł. Skarżąca podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pismach do organu pierwszej instancji informuje, że posiada ona prawo do dodatku pielęgnacyjnego, jednakże został on wstrzymany na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Jest to niezasadne, ponieważ dom pomocy społecznej, zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej i w związku z tym nie może być i nie jest zakładem opiekuńczo-leczniczym lub zakładem pielęgnacyjno-opiekuńczym. Prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało odebrane skarżącej art. 158 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi: dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Zdaniem skarżącej, problemem w tej sytuacji jest brak decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającej wprost odebranie skarżącej prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje również możliwości zawieszania lub wstrzymywania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku skarżącej, przy dodatku pielęgnacyjnym jest postawiona "kreska", którą można uznać jako "nie dotyczy", a ponadto, skarżąca posiada decyzję z dnia [...] września 2007 r. o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca podała, że do domu pomocy społecznej została skierowana decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r.; ponosi częściową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, w wysokości 70% swojego dochodu; poinformowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych o zamieszkaniu w domu pomocy społecznej, mając także na uwadze art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca uważa, że posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, a w rzeczywistości go nie otrzymuje, i taka sytuacja pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą przyznania B. Ł. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. Ł. z dnia 31 marca 2009 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5 oraz ust. 6 tej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on osobie, która ukończyła 75 lat, jednakże nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia. W świetle zebranych materiałów dowodowych takie stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j. t. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, który stanowi, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Z dniem 1 maja 2004 r. wszedł w życie art. 139 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.) zmieniający brzmienie art. 75 ust. 4 ustawy w taki sposób, że z placówek, o których mowa w omawianym przepisie, wyłączono domy pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym tam przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny są mylone ze względu na podobieństwo nazw, mimo że są to świadczenia rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, natomiast zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocowy. Z rozróżnieniem tym związane są dwie odrębne podstawy prawne dla ewentualnego nabycia uprawnień do tych świadczeń. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r. II UKN 371/98, publ. OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120). Art. 30 ust. 2 ustawy o zasiłkach rozstrzygał, że w razie zbiegu wypłacać powinno się dodatek pielęgnacyjny (finansowany z funduszu rentowego w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że "dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywając w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.09.175.1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. ABC, 2009, wyd. II.). Od dnia 1 stycznia 2004 r. dodatek ten przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu, stosownie do art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego orzekała o uprawnieniu do tego dodatku na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca przebywała w domu pomocy społecznej skierowana tam decyzją z dnia 30 grudnia 2003 r., a mimo to organy nie wyjaśniły nawet kwestii, od jakiej daty wypłata dodatku została wstrzymana. Przy czym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 103-105 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zawieszenie prawa do świadczenia będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało lub nie istniało (art. 134 ust. 1 pkt 4 tej ustawy), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie miały w tym przypadku zastosowania. W tej sytuacji ustalając prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego organy orzekające stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny były w sposób niewątpliwy ustalić, czy aktualnie uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego nadal istnieje. W szczególności organy orzekające winne były dokonać oceny wpływu na uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji sprzed 2004 r., przedstawionej powyżej zmiany stanu prawnego oraz faktu wstrzymania wypłaty tego dodatku. Pogłębiona analiza była niezbędna zwłaszcza wobec faktu, że jak wynika z art. 134 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji, która winna wskazywać przyczynę wstrzymania wypłaty świadczenia, a w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji; w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2009 r., a w pkt II.1 tej decyzji, odnoszącym się do przysługujących do emerytury dodatków – wykreślono kwotę dodatku pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że jeśli po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało, to nie sposób byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji o jego przyznaniu. Oznacza to, że rozpatrując niniejszą sprawy organy orzekające ustaliły tylko fakt przyznania skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły natomiast w całości ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, podnosząc jedynie, że wstrzymano wypłatę tego dodatku. O fakcie tym nie może świadczyć wyłącznie informacja, że wypłata tego świadczenia została wstrzymana. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może także wskazywać treść art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.). Na mocy tego przepisu, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Oznacza to, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do placówek od dnia 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu. Jak zaś wynika z akt sprawy, skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., a zatem przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zatem na mocy tego przepisu skarżąca, (o ile nie przebywa poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu) została z mocy ustawy pozbawiona prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W takim zaś przypadku, w ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych, aby organy orzekające bez wnikliwej i dogłębnej analizy konkretnej sytuacji prawnej w każdej indywidualnej sprawie powoływały się na przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jako podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Dodatkowo zwrócić jeszcze należy uwagę, że z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika bowiem, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1352/08 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych." W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej (w wysokości 70% swoich dochodów), a więc nie przebywa w domu pomocy społecznej, który zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie i tylko z tego powodu organy orzekające nie mogą odmówić jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny przeprowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa skarżącej do pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały, i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej i prawidłowe uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji dołączy do akt sprawy potwierdzoną za zgodność kserokopię decyzji, która będzie potwierdzała fakt oraz datę przyznania skarżącej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto organ ustali, czy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to kiedy i z jakiej przyczyny wypłata ta została wstrzymana. Na tej podstawie organ dokona oceny, czy okoliczności te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego miało jedynie charakter działań faktycznych, a decyzja w tym zakresie nie została wydana, organ orzekający o zasiłku pielęgnacyjnym będzie zobowiązany we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku, czyli dokona na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oceny, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.