II SA/Rz 410/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO/ uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [..] października 2009 r., [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie 1.10.2008 r. do 31.08.2009 r. oraz przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1.09.2009 r. bezterminowo. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej: k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 139, poz. 992 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organy administracji publicznej są zobowiązane do prowadzenia postępowania w sposób zgodny z zasadami określonymi w k.p.a. Podstawą rozstrzygania może być stan faktyczny, który jest ustalony w sposób nie budzący wątpliwości i wyczerpujący. W sprawie objętej odwołaniem te reguły nie zostały zachowane. Zdaniem organu nie można ustalić faktycznego terminu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla M. S. Dla wyjaśnienia sprawy okoliczność ta ma istotne znaczenie. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga rozbieżność między orzeczeniem o niepełnosprawności, w którym określono trwałą niepełnosprawność M. S., a decyzją z dnia [...] października 2006 r., [...], w której przyznano zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1.09.2006 r. do 30.09.2008 r. Z tych powodów SKO uznało uchylenie decyzji objętej odwołaniem za zasadne i konieczne. Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się J. S. opiekun prawny M.S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie wskazała kierunku weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, domagając się załatwienia sprawy zasiłku pielęgnacyjnego dla jej córki ze względu na słuszny interes obywateli i interes społeczny. Skarżąca podkreśliła, że decyzja SKO zawiera wadliwe uzasadnienie prawne i faktyczne. Zwróciła uwagę, że orzeczenia córki nie utraciło ważności. Niepełnosprawność nim potwierdzona ma charakter trwały. Stan ten został ustalony w 2006 r. i po tej dacie córka nie była poddawana diagnozie w zakresie niepełnosprawności. Skarżąca stwierdziła, że decyzja SKO jest dla niej niezrozumiała, bo to organy pomocy powinny czuwać nad tym, by uprawniona do zasiłku nie poniosła szkody. Uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest działaniem, które nie uwzględnia dobra chorego dziecka. Z tego powodu skarżąca zażądała ostatecznego rozpatrzenia sprawy i podjęcia dla niej pozytywnej decyzji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy orzekają w granicach danej sprawy. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie prawnym. Wnioskiem z dnia 15 września 2006 r. J. S. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 września 2006 r., w którym stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności M. S. oraz jej trwały charakter. Na tej podstawie wydana została decyzja z dnia [...] października 2006 r., [...], którą ustalono zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1.09.2006 r. do 30.09.2008 r. W dniu 19 września 2009 r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dołączając orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 19 września 2006 r. Na tej podstawie Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2009 r., [...], w której przyznał zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od 1 września 2009 r. i odmówił przyznania tego świadczenia w okresie od 1.10.2008 r. do 31.08.2009 r. Od tej decyzji złożone zostało odwołania, a decyzja SKO jest przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie. Skarga J. S. jest zasadna. Podstawą prawną uchylenia decyzji prezydenta Miasta [...] był art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten daje możliwość uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji organ przekazujący sprawę po uchyleniu ma obowiązek wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem skargi zakres wytycznych sformułowanych przez SKO jest niezgodny z warunkami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nakazało ustalać okoliczności, które są znane w świetle materiałów stanowiących akta administracyjne. SKO uznało, że podstawą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] jest nie ustalenie faktycznej daty złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny oraz treści obowiązującego w tym czasie prawa. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się wniosek złożony przez opiekuna prawnego M. S. z dnia 15 września 2006 r. Zatem ta okoliczność jest niewątpliwa i nie wymaga wyjaśniania, zwłaszcza w kontekście treści orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że M. S. jest osobą ze znacznym i trwałym stopniem niepełnosprawności. W świetle tych faktów zalecenie zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jest niezgodne z warunkami, które określa art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że uchylenie skarżonej decyzji jest podyktowane koniecznością ustalenia i wyjaśnienia obowiązującego prawa w dniu złożenia wniosku. Prawo nie jest faktem, a tylko one podlegają wyjaśnieniu. Organ stosujący prawo zna jego treść i na nim ciąży obowiązek określenia właściwych przepisów dla rozstrzygnięcia sprawy. Działanie takie jest jednym z etapów stosowania prawa, a to organ jest podmiotem, który prawo stosuje. Dodatkowo należy zauważyć, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego wymaga rozważenia, czy takim działaniem nie zostanie naruszony zakaz reformatio in peius. Podkreślić trzeba, że decyzja Prezydenta Miasta [...] obejmowała dwa rozstrzygnięcia. Przyznające zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od dnia 1 września 2009 r. oraz odmawiające przyznania tego zasiłku w okresie od 1.10.2008 r. do 31.08.2009 r. Kolegium uchyliło decyzję w całości, a więc w zakresie pozytywnego rozstrzygnięcia. Takim działaniem naruszono dyspozycję art. 139 k.p.a. bo w uzasadnieniu decyzji nie wykazano, że przyznanie zasiłku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa lub rażąco narusza interes społeczny. Tylko wystąpienie takich naruszeń dawałoby podstawę do uchylenia korzystnej dla strony decyzji. Odnosząc się do żądania skargi, zmierzającego do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdza, że zakres kontroli sprawowanej w ramach postępowania sądowego nie daje podstaw do orzekania w miejsce organu o meritum sprawy. Sąd tylko kontroluje działania organu, dokonując ich oceny w kontekście obowiązujących przepisów. W ramach tej kontroli stwierdził, że decyzja SKO narusza prawo i z tego powodu ją uchylił. Skutkiem takiego działania jest obowiązek rozpoznania przez Kolegium odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. W ramach takiego postępowania SKO będzie musiało wziąć pod uwagę fakt, że M. S. jest osobą trwale niepełnosprawną i takie orzeczenie posiada od 2006 r. Fakt ten ma istotne znaczenie dla odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1.10.2008 r. do 31.08.2009 r. Dla tej oceny wtórne znaczenie ma decyzja przyznająca to świadczenie w okresie od 1.09.2006 r. do 30.09.2008 r. SKO powinno rozważyć czy w stosunku do tej decyzji nie uruchomić nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego, w świetle treści art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.