II SA/Sz 464/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. przy udziale Prokuratora delegowanego do Prokuratury w Szczecinie B. R. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 4,12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 4 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach., z 24 listopada 2004 r. Nr 85, poz. 1592, z późn. zm.) i załącznika do uchwały Nr XXXV/886/09 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych w Mieście Szczecinie oraz art. 104 kpa, wymierzył M. J. karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] ([...]) pod obiekt budowlany-garaż blaszany o pow. [...]m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi- w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. J. dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...]pod obiekt budowlany- garaż blaszany w okresie [...] w której znajdowało się pouczenie, że za przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu pobrana zostanie kara pieniężna w wysokości dziesięciokrotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. M. J. z kolejnym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...]w [...]pod wyżej wskazany garaż blaszany wystąpił w dniu [...]r. do dnia [...]r. Zarządca drogi powołał się na § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy składa wniosek o zezwolenie na jego zajęcie przed planowanym zajęciem i wyjaśnił, że nie miał podstaw prawnych do objęcia kolejnym zezwoleniem okresu zajęcia pasa drogowego poprzedzającego złożenie wniosku. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ w dniu [...]r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu przy udziale pełnomocnika strony, które potwierdziły fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...]przez garaż blaszany o powierzchni [...]m2. Ponadto, przyjął za udowodnione, że garaż ten funkcjonował w pasie drogowym ul. [...]w okresie [...]r., ponieważ strona nie zajęła w tej kwestii w wyznaczonym terminie stanowiska, mimo że zarządca drogi wezwał ją do złożenia wyjaśnień na powyższą okoliczność pod rygorem uznania tego faktu za zgodny ze stanem faktycznym. W tych okolicznościach faktycznych, organ, powołując się na przytoczoną w decyzji treść art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i wyjaśniając jego istotę, wskazał na obowiązek wymierzenia ustalonej decyzji kary pieniężnej. Z decyzją tą nie zgodził się M. J., który w odwołaniu wniósł o uchylenie tej decyzji, a także decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego Nr [...]oraz o rozpatrzenie sprawy "na podstawie uzasadnienia Uchwały Nr XLIII/1095/10 Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2009r. Nr 8, poz. 301)." W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że garaże blaszane umieszczone na terenie, który został zaliczony jako droga, są usytuowane przy ul. [...]w obrębie pasa drogowego, który przed laty był ugorem i śmietnikiem. Po wykarczowaniu przez dzierżawców, Zarząd Miasta zakwalifikował ten teren do drogi, która nigdy nią nie była i w najbliższym czasie nie będzie. Wpisano zatem dzierżawę gruntu pod garaże blaszane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na podstawie której pobiera od nie zapłaconej w terminie opłaty kary w wysokości dziesięciokrotności opłat należnych za zajęcie pasa drogowego tj. [...] zł dziennie, co jest "absurdem", gdyż dzierżawca będący osobą fizyczną nie otrzymuje takiego dziennego wynagrodzenia za pracę, a poza tym kara przekracza odsetki ustawowe. Obowiązkowe stawki z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego zawarte w uchwale Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004r. "nie uzależniały opłat dzierżawy za grunt pod garaże blaszane, a tylko dotyczyły działalności gospodarczej i prac remontowych w pasie drogowym". Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego zakwalifikował garaże blaszane do obiektów budowlanych działalności gospodarczej, określając jednocześnie wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Odwołujący się wskazał na zmianę stanu prawnego wywołaną uchwałą Rady Miasta Szczecina z dnia 25 stycznia 2010 r., zgodnie z którą stawki opłat za zajęcie pasa drogowego pod obiekty służące do garażowania samochodów ustala się z 50% bonifikatą. W związku z powyższym M. J. stwierdził, że wyliczona kara pieniężna jest niewspółmierna do czynu i wniósł o rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości społecznej, interesu skarżącego (art. 7 kpa), gdyż nie jest w stanie zapłacić tak wysokiej kary pieniężnej, która "nie wynika z przestępstwa a z błędów urzędników." Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 4 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. z 24 listopada 2004 r., Nr 85, poz. 1592, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło stan prawny obowiązujący w sprawie i przytoczyło treść przepisów art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 2 oraz ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Następnie wyjaśniło, że art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy stanowił podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego po terminie określonym w zezwoleniu i wydania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta zezwolił M. J. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]w [...]w terminie od dnia [...]r. do dnia [...]. w celu umieszczenia garażu blaszanego o powierzchni [...] m2. Pomimo pouczenia zawartego w tej decyzji, przed upływem okresu obowiązywania zezwolenia, strona nie złożyła wniosku o udzielenie zezwolenia na dalszy okres. Wniosek został złożony dopiero w dniu [...]r., a zatem w okresie [...]r. M. J. zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Kolegium wskazało, że w takiej sytuacji, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary administracyjnej. Treść w/w przepisu nie pozostawia organowi swobody w zakresie tzw. uznania administracyjnego, przepis ten stanowi bowiem normę bezwzględnie obowiązującą. W tym stanie rzeczy należało wymierzyć stronie przedmiotową karę, przy czym organ II instancji przyjął, wskazując na § 4 pkt 4 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, że stawka za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia obiektu budowlanego wynosi 0,20 zł. Obliczenie należnej kary (dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (0,20 zł), liczby dni zajęcia ([...] dnia) oraz powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego ([...]m2) dało wynik [...]zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji stwierdzenia zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, organ administracji jest obowiązany do naliczenia kary. Z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wprost wynika, że wysokość kary nie jest uzależniona od tego czy dotyczy osoby fizycznej czy osoby prawnej i wynosi dziesięciokrotność opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w decyzji organu I instancji błędnie wskazano, że ul. [...]jest drogą powiatową, choć w podstawie prawnej oraz przy naliczeniu kary przyjęto prawidłowo stawki obowiązujące dla drogi gminnej, wobec czego uznał to za pomyłkę nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie. M. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o: 1. rozpoznanie skargi w postępowaniu procesowym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 1 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2. wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy- art. 10 § 1 i 2 oraz z art. 77 § 1 kpa – i rozpoznanie czy faktycznie przedmiotowy garaż jest posadowiony w pasie drogowym oraz zobowiązanie Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego do przedłożenia na tę okoliczność przekonywającego dowodu, 3. rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 2 i 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, 4. weryfikacji prawidłowości planu zagospodarowania przestrzennego w materiale dowodowym legendy-naniesienie drogi-pasa drogowego przez Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego na ww. elementarnym terenie. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał ponownie, że w uchwale Rady Miasta z dnia 8 listopada 2004 r. nie ma mowy o zajęciu pasa drogowego na wyłączność dzierżawy terenu pod garaż blaszany, w którym skarżący nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a mimo to od kilku lat ma naliczaną stawkę, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przy ul. [...]dotyczącą działalności gospodarczej. Ponadto zwrócił uwagę na istotną zmianę tej uchwały wynikającą z uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 25 stycznia 2010 r. M. J. poddał w wątpliwość prawidłowość ustalenia, że garaż posadowiony na terenie niezagospodarowanym jest pasem drogowym i na tę okoliczność przedłożył "mapkę geodezyjną" dotyczącą terenu, na którym jest posadowiony garaż blaszany wywodząc, że nie ma na niej oznaczenia pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, i wyczerpującego zebrania i rozpoznania całości materiału dowodowego, co narusza art. 77 § 1 kpa i naruszyło prawo utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Biorący udział w rozprawie sądowej Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji na wstępie nieodzowne wydaje się wyjaśnienie właściwości sądu administracyjnego oraz granic jego rozstrzygania, bowiem z treści skargi wynika błędne wyobrażenie skarżącego co do tych kwestii. Wskazać zatem trzeba, że sądy administracyjne nie są kolejną instancją w administracyjnym toku instancji, a zatem nie rozstrzygają spraw administracyjnych co do meritum, bowiem należy to do kompetencji właściwych dla danej sprawy organów administracji publicznej. Sądy te natomiast, jak stanowi o tym art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) określanej w dalszej części jako p.p.s.a. Tak więc, w procedurze sądowo-administracyjnej nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zarówno tych, o których zastosowanie wniesiono w skardze, jak i pozostałych, a także nie rozstrzyga się wprost na podstawie przepisów Konstytucji RP.). W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd kontroluje czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego takie okoliczności wynikające ze skargi jak wadliwie sformułowanie wniosków, czy błędne pojmowanie przez skarżącego przedmiotu sprawy administracyjnej, zakończonej zaskarżoną decyzją ostateczną, nie zwalniały sądu od dokonania kontroli tego aktu poza granicami wytyczonymi treścią skargi. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza między innymi związanie sądu granicami przedmiotowymi sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną zaskarżoną do sądu. Rozumieć to należy w ten sposób, że jeśli organ I instancji rozpatrzył i rozstrzygnął decyzją sprawę w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, to ten przedmiot postępowania był wiążący dla organu odwoławczego rozpatrującego sprawę wskutek wniesionego odwołania, oraz jest obecnie wiążący dla sądu rozstrzygającego sprawę sądowo-administracyjną na skutek wniesionej skargi. Sprawa zakończona udzieleniem skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie [...]. objęta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] jest sprawą przedmiotowo różną od sprawy niniejszej, a zatem zasadnie Kolegium, mimo zawartego w odwołaniu żądania uchylenia również tej decyzji, nie rozstrzygało w jej przedmiocie w postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji nakładającej karę pieniężną. Z tej przyczyny za bezprzedmiotowe również dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie uznać trzeba wywody skargi odnoszące się do kwestii samego sposobu ustalania i naliczania opłat za wydane inną decyzją zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Ten sam powód legł również u podstaw uznania za bezprzedmiotowy zawartego w skardze wniosku o dokonanie "weryfikacji prawidłowości planu zagospodarowania przestrzennego", gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub w terminie przekraczającym zezwolenie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu dokonywana jest według stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Z tego względu Sąd uprawniony jest do prowadzenia postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie wyznaczonym art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oddalając wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu ze złożonych wraz ze skargą mapy geodezyjnej z Miejskiego-Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej oraz kopii zdjęć fotograficznych Sąd kierował się wyżej wskazanym przepisem, bowiem w świetle zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego w postaci wypisu z ewidencji gruntów, map na których zaznaczone zostało przez uprawnionego geodetę z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej usytuowanie zespołu garaży blaszanych wśród, których znajduje się garaż skarżącego oraz linią żółtą zaznaczono przebieg granicy działki drogowej nr [...]w [...]nie nasuwało żadnych wątpliwości przy ocenie ustaleń organów orzekających w sprawie. Wyjaśnić też trzeba skarżącemu, gdyż najwyraźniej tego nie rozumie, że rozpatrywana sprawa nie dotyczy dzierżawy gruntu. Dzierżawa jest pojęciem prawa cywilnego, dochodzi do niej w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej uregulowanej w art. 693-709 Kodeksu cywilnego, wymagającej zgody obu stron tej umowy, tj. wydzierżawiającego i dzierżawcy. Kwestie związane z umiejscowieniem w pasie drogowym obiektów nie związanych z obsługą drogi nie są regulowane w drodze umowy dzierżawy, gdyż są to zagadnienia uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p., a zatem należą do materii regulowanej przepisami prawa administracyjnego. Dlatego, w przypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów tej ustawy, do zasad samego orzekania w przedmiocie kary pieniężnej nie stosuje się przepisów dotyczących naliczania odsetek za zwłokę dłużnika, jak również innych przepisów prawa cywilnego, na które powołuje się skarżący w skardze, lecz zastosowanie mają przesłanki materialno-prawne określone w ustawie o drogach publicznych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz pkt 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, każde zajęcie pasa drogowego na cel określony w ust. 2 nie związany z utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Wskazując w ust. 2 tego artykułu, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, ustawodawca zawarł katalog sytuacji, ze względu na zaistnienie których dopuszczalne jest udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z utrzymaniem i ochroną dróg. W pkt 3 tego wyliczenia ustawa posługuje się ogólnym pojęciem obiektów budowlanych nie rozróżniając ich na stałe czy tymczasowe, blaszane, murowane, drewniane itp., jak też nie ustanawia co do nich odrębnych przesłanek różnicujących ze względów podmiotowych. Znajduje to potwierdzenie w ust. 3 art. 40, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a zatem ustanowienie opłaty nie jest uzależnione od tego czy podmiot zajmujący pas drogowy jest przedsiębiorcą, czy osobą fizyczną lub prawną nie prowadzącą działalności gospodarczej. Sposób ustalania opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod obiekty budowlane określone w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy wskazany został w ust. 6 omawianego art. 40 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego." Treść tego przepisu ma istotne w niniejszej sprawie znaczenie, bowiem, do tego przepisu (między innymi) odwołuje się ustawa w ust. 12 wskazując sankcję administracyjną za zajęcie pasa drogowego . Mianowicie, zgodnie z art. 40 ust. 12, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Ustawodawca w art. 40 ust 12 pod względem odpowiedzialności administracyjnej postawił znak równości pomiędzy sytuacją osoby, która zajęła pas drogowy bez wymaganego zezwolenia i osoby, która wprawdzie zezwolenie takie posiadała, lecz przed upływem wskazanego w nim okresu zezwolenia nie wystąpiła o kolejne zezwolenie, a pas drogowy zajmowała w dalszym ciągu oraz osoby, która zajęła większą powierzchnię pasa drogowego niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. W stosunku do podmiotów wyczerpujących jedną z trzech wyżej wskazanych hipotez samowoli ustawodawca przewidział odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej. Wbrew przy tym wywodom skarżącego, materialno-prawnych przesłanek tej odpowiedzialności nie należy szukać w akcie prawa miejscowego jakim jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, bowiem przesłanki te określone zostały w wyżej wyjaśnionych przepisach ustawy. Zakres kompetencji rady gminy określony został w art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł." Z cytowanego przepisu wynika zatem, że uchwała rady gminy w przedmiocie stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego nie może określać niczego więcej ponadto, co zostało jej przekazane powyższym upoważnieniem ustawowym. Mając na względzie wyżej przedstawioną interpretację należy co do zasady podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że zajęcie pasa drogowego pod obiekt budowlany jakim jest garaż blaszany w okresie wykraczającym poza termin określony w zezwoleniu zarządcy drogi wymaga nałożenia kary pieniężnej wskazanej i określonej w art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z ust. 6 ustawy u.d.p. Tak więc, dla wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2, u.d.p., który zastosowały organy obu instancji niezbędne było ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, charakteru drogi, powierzchni zajętego pasa drogowego, ilości dni samowolnego zajęcia, stawki opłaty za dzień zajęcia pasa drogowego przewidzianej aktem prawa miejscowego. Analiza ustaleń co do powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa ustalając, że garaż blaszany skarżącego usytuowany jest w pasie drogowym. Rozważając czym jest pas drogowy należy odwołać się do definicji pasa drogowego zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy, pasem drogowym jest "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" W świetle tej definicji chybiona jest argumentacja skargi poddająca w wątpliwość zasadność omawianego ustalenia. W położonej w [...]działce wyodrębnionej geodezyjnie i oznaczonej nr [...]oraz symbolem dr (działka drogowa) zlokalizowana jest ulica [...], zaliczona do dróg gminnych, czemu skarżący nie przeczy. Okoliczność, że obszar tej działki jest szerszy niż szerokość usytuowanej w niej drogi rozumianej jako ul. [...]nie oznacza, że grunt poza ulicą nie należy do pasa drogowego. O braku podstaw do uznania działki drogowej za pas drogowy stanowiłby brak na niej lokalizacji drogi oraz jakichkolwiek obiektów budowlanych i urządzeń związanych z drogą, a wymienionych w art. pkt 1 ustawy, co w niniejszej sprawie nie występuje. W aktach administracyjnych znajduje się 5 kopii map geodezyjnych spornego terenu, przy czym na mapie znajdującej się na k. [...] zaznaczono linią żółtą jedną z granic pasa drogowego – działki nr [...]. Z tej kopii mapy oraz z wydruku z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] dla działki [...]wynika trafność ustaleń organów obu instancji, że przedmiotowy garaż blaszany usytuowany jest w pasie drogowym, przy czym chodzi tu o ul. [...]stanowiącą drogę gminną, a nie powiatową jak pomyłkowo wskazano to w decyzji organu I instancji i jak trafnie spostrzegł to i ocenił jako błąd nieistotny organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 Kpa) organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa. Co do zasady chodzi tu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywała stawka 0,20 zł opłaty za 1 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego określona w § 4 pkt 4 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach., z 24 listopada 2004 r. Nr 85, poz. 1592, z późn. zm). Uchwała ta jednak uległa zmianie, na co zasadnie wskazywał skarżący już w odwołaniu. Zmiana wprowadzona uchwałą Nr XLIII/1095/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 4 marca 2010r. Nr 18, poz. 354) miała i ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z jej § 1, do paragraf 4 uchwały zmienionej otrzymał nowe brzmienie, dodano do niego ust. 2 stanowiący, że: "Do obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, służących do garażowania pojazdów samochodowych, ustala się stawki w wysokości 50% stawek określonych zgodnie z ust. 1", co w praktyce oznacza stawkę 0,10 zł. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wynika, że organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tak więc, rzeczą Kolegium było uwzględnienie zmian stanu prawnego zaistniałych po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wyżej wskazana uchwała zmieniająca, stosownie do jej § 3, weszła w życie po upływie w 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku urzędowym woj. zachodniopomorskiego, tj. 19 marca 2010 r. a zatem nie obowiązywała w dacie orzekania przez organ I instancji, a obowiązywała już dniu wydania decyzji przez Kolegium. Postępowanie w przedmiocie określonym w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest wprawdzie postępowaniem administracyjnym a nie karnym, jednakże z uwagi na represyjny charakter zastosowanego na jego podstawie środka w postaci kary pieniężnej przy orzekaniu w jej przedmiocie należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Przyznać trzeba zatem rację skarżącemu, że Kolegium naruszyło przepis prawa materialnego stosując co do stawki opłaty przepis nie obowiązujący w dacie orzekania, a przy tym zawierający normę mniej korzystną dla wymiaru kary niż przepis nowy. Zaznaczyć przy tym trzeba, ze ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia właściwych np. prawu karnemu zasad współmierności kary, co czyni zarzuty skargi wskazujące na nadmierna surowość kary w stosunku do czynu bezprzedmiotowymi. Niesporne między stronami jest ustalenie na okoliczność tego, że skarżący zajmował pas drogowy pod garaż ponad termin zezwolenia przez okres [...] dni i znajduje ono swoje oparcie w aktach administracyjnych. Nie została natomiast dowodowo wykazana powierzchnia zajętego pasa drogowego. Wprawdzie między stronami okoliczność ta nie jest sporna, ale zważywszy na to, że podstawą wszelkich rozstrzygnięć powinny być ustalenia odpowiadające prawdzie, należy w pełni podzielić spostrzeżenie prokuratora uczestniczącego w rozprawie sądowej, że z protokołu oględzin jak i z innych dowodów nie wynika, aby dokonano pomiaru powierzchni przedmiotowego garażu, lub by powierzchnie te ustalono na podstawie innych miarodajnych dowodów, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 i art. 107 § 3 Kpa i co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie wiadomo jest czy rzeczywiście powierzchnia garażu wynosi [...]m2 czy może mniej lub więcej. Wskazać jednak należy, że ustalenie tej okoliczności faktycznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może finalnie prowadzić do wymierzenia skarżącemu kary wyższej od dotychczasowej (może natomiast skutkować, w razie ustalenia mniejszej powierzchni zajęcia pasa drogowego wymierzeniem kary niższej), a to z uwagi na stanowiony art. 134 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakaz reformationis in peius (pogarszania przez sąd wyrokiem uchylającym decyzję sytuacji wnoszącego skargę). Jak z powyższego wynika, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu istotnego naruszenia przez SKO prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych polegającego na zastosowaniu nieobowiązującego w dacie orzekania przepisu aktu prawa miejscowego, który w zakresie mającym znaczenie dla ustalenia wysokości kary pieniężnej był mniej korzystny dla strony od przepisu obowiązującego w dniu decyzji ostatecznej oraz z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego jaką jest powierzchnia spornego garażu, co stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego. W przekonaniu Sądu, nie zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, skoro nie ma potrzeby przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania administracyjnego w pełnym lub w znacznym zakresie, zaś dokonanie pomiaru powierzchni pasa drogowego zajętego przedmiotowym garażem Kolegium może zlecić organowi I instancji w trybie art. 136 kpa. Ostateczne rozstrzygniecie wymaga jedynie dokonania obliczeń z uwzględnieniem stawek opłaty za zezwolenie na zajęcie metra kwadratowego powierzchni pasa drogowego drogi gminnej, dotychczasowych ustaleń i zweryfikowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., a o niewykonalności decyzji na podstawie art. 152 tej samej ustawy.