II SA/Gl 1022/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 389/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku. Uchylonymi decyzjami zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 2 993 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [1], o powierzchni 133 m², która zajęta została pod drogę publiczną ul. [...] w M . Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Powiatu M. , co stwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku wydaną w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające). O przyznanie tego odszkodowania wystąpiła, wnioskiem z dnia [...] roku, E. L. , której w dniu [...] roku przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości drogowej. Uzasadniając swoje orzeczenie WSA w Gliwicach wskazał, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. W szczególności Sąd stwierdził, że ustalenie wysokości należnego skarżącej odszkodowania nastąpiło z naruszeniem § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy szacując wartość przejętej nieruchomości drogowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej posłużył się bowiem cenami transakcyjnymi nieruchomości uzyskanymi na rynku lokalnym w okresie od 2003 do początku 2006 roku, gdy tymczasem średnie ceny transakcyjne uzyskiwane w 2006 roku, kiedy to wydano decyzję o ustaleniu odszkodowania były wyższe niż w latach poprzednich. WSA w Gliwicach dostrzegł także, że tylko trzy transakcje spośród wziętych do porównań, a które miały miejsce w 2006 roku, dotyczyły terenu M., zaś siedem pozostałych transakcji z tego okresu dotyczyło M. (odległa dzielnica M. ) oraz O. i Ł. Zdaniem Sądu przywołane przepisy rozporządzenia zostały także naruszone poprzez wzięcie do porównań zbyt małej liczby transakcji mających miejsce w 2006 r. (10 transakcji) przez co naruszono § 5 ust. 4 rozporządzenia (winno być § 4 ust. 5 ). W ocenie Sądu w toku postępowania organy naruszyły także zasady prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie wyjaśniły kwestii istotnej różnicy w wysokości odszkodowania przyznanego skarżącej za dwie odrębne działki zajęte pod drogi publiczne położone w bliskiej od siebie odległości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...]roku ustalił odszkodowanie na rzecz E. L. za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w wysokości 4 480 zł. i zobowiązał do jego zapłaty Skarb Państwa. W podstawie prawnej tego orzeczenia powołany został art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.). W uzasadnieniu organ podał, że wysokość przedmiotowego odszkodowania ustalił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] roku przez rzeczoznawców majątkowych W. K. i W. S. Podał także, że przed wydaniem decyzji przeprowadził w dniach [...] roku i [...] roku rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawców majątkowych. W odwołaniu od tej decyzji E. L. domagała się jej uchylenia jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego i opartej na operacie szacunkowym wykonanym ze znaczącym pominięciem ponad 63 % materiału porównawczego. Uzasadniając to żądanie pełnomocnik odwołującej się podał, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania, został oparty na analizie 11 transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym. Tymczasem w tekście tego operatu jest mowa o 30 transakcjach, do których doszło w tym czasie. W związku z tym domagał się on udostępnienia mu pełnego wykazu transakcji, o których wspomniano w operacie. Żądanych informacji jednak nie otrzymał, bowiem rzeczoznawcy zasłonili się poufnością informacji dotyczących przeprowadzonych transakcji. W tych okolicznościach należy rozważyć – zdaniem strony odwołującej się - czy autorzy opracowania ujawniając dane 11 transakcji złamali przepisy o ochronie poufności danych, czy też zatajając dane dotyczące 19 transakcji nie wypaczyli wyników operatu szacunkowego poprzez selektywny dobór danych. Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła wartość rynkowa przejętej przez Powiat [...] nieruchomości drogowej. Po dokonaniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wartość rynkowa przejętego gruntu została określona dla aktualnego sposobu jego użytkowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz korygowania ceny średniej. Rzeczoznawcy zastosowali w toku wyceny § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując do porównań ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Wstępnej analizie poddali oni 30 transakcji nieruchomościami, spośród których do porównań przyjęto 11 transakcji dotyczących nieruchomościami najbardziej podobnych do szacowanej. Średnia cenę transakcyjną ustalono na poziomie 27, 91 zł/m². Po skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość m² określono w wysokości 33,66 zł. Biegli stwierdzili także, że w analizowanym segmencie rynku nie stwierdzono wzrostu cen nieruchomości w okresie objętym badaniem i w związku z tym nie zastosowali w wycenie trendu czasowego. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu odwołania Wojewoda uznał go za nieuzasadniony. Zaakceptował on w tej kwestii stanowisko rzeczoznawców majątkowych zajęte w piśmie dnia [...] roku, które zostało przekazane pełnomocnikowi strony. W piśmie tym rzeczoznawcy wyjaśnili, że dane niezbędne do szacowania nieruchomości określone w art. 155 ust. 1 u.g.n., a w szczególności pochodzące z aktów notarialnych, udostępniane są wyłącznie rzeczoznawcom majątkowym. Wskazali także, że w sporządzonym operacie zamieścili wyłącznie informacje niezbędne dla charakterystyki badanego rynku oraz uzasadnienia otrzymanych wyników. Tym samym - zdaniem organu II instancji - skoro biegli odrzucili 19 transakcji, m.in. z uwagi na peryferyjne położenie objętych nimi nieruchomości, to nie mieli oni obowiązku ich charakteryzowania w sporządzonym operacie. Nieprzedłożenie zaś wykazu pominiętych w operacie transakcji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. L. domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego i opartej na nierzetelnie wykonanym i przeprowadzonym postępowaniu dowodowym polegającym na selektywnym doborze materiału porównawczego mogącego mieć wpływ na wysokość odszkodowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz złamanie zasady równości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał, że w aktach sprawy oznaczonych sygnaturą IISA/Gl 389/07 znajduje się operat szacunkowy, w oparciu o który ustalone zostało w [...]roku przez Starostę [...] odszkodowanie na rzecz jego żony z nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Przyjęto w nim wartość m ² gruntu w wysokości 32 zł. Strona skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniami rzeczoznawców majątkowych, że w segmencie rynku obejmującym transakcje nieruchomościami drogowymi nie stwierdzono w ostatnich latach wzrostu cen. Podtrzymała także stwierdzenie zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji o selektywnym doborze do porównań nieruchomości, który miał na celu zaniżenie kwoty odszkodowania. Wskazała wreszcie, że odnosi nieodparte wrażenie o literalnym potraktowaniu przez rzeczoznawców zaleceń WSA w Gliwicach zamieszczonych w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Gl 389/ 07. W uzasadnieniu tego wyroku, skoro wzięli do porównań tylko kilkanaście transakcji nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ wskazał, że nie jest kompetentny do oceny czy w okresie ostatnich trzech lat doszło do wzrostu cen nieruchomości. Zaznaczył jednocześnie, że rzeczoznawcy przyjęli do wyceny transakcje nieruchomościami mające miejsce między [...]roku, a [...]roku i uznali, iż w badanym okresie na rynku lokalnym nie nastąpił wzrost cen nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decydowała jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te miały charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu [...]r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz jej zajęcie pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogły być w tej dacie właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Odszkodowanie za nieruchomości przejęte w opisanym trybie przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jest ustalane i wypłacane, stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (...). Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W świetle art. 130 ust. 2 u.g.n. - do którego odsyła przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające - ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu jest kwestia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] roku, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania z tytułu przejętej przez Powiat M. nieruchomości drogowej. Oceniając zgodność z prawem stanowiska zajętego w tej kwestii przez orzekające w sprawie organy zauważyć należy, że stosownie do art. 152 p.p.s.a. organy te, a także Sąd związane były stanowiskiem zajętym przez WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 roku, II SA/Gl 760/07. W wyroku tym Sąd nakazał organowi I instancji wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia operatu w zakresie aktualnych transakcji rynkowych nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. (...) O ile zaś – jak dalej stwierdził WSA w Gliwicach - przeprowadzono kilkanaście transakcji rynkowych gruntami zajętymi pod drogi publiczne wyjaśnienia może wymagać kwestia różnicy w wycenie działki skarżącej zajętej pod ul. [...] w stosunku do działki zajętej pod ul. Przyjaciół. Mając na uwadze te zalecenia Starosta [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy stanowiący przedmiot oceny zamieszczonej w omawianym wyroku. W odpowiedzi udzielonej Staroście [...] rzeczoznawca majątkowy podtrzymała jednak swoje dotychczasowe stanowisko. W tej sytuacji organ I instancji zlecił w dniu [...]r. sporządzenie operatu "A" s.c. z siedzibą w M. W nowym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...]r. rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze nakazane przepisem § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz metodę korygowania ceny średniej zdefiniowaną w § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Do porównań wzięli oni 11 transakcji nieruchomościami położonymi w M. i zajętymi pod drogi publiczne, które - jak wskazano w operacie - były najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej. Wzięte do porównań transakcje nieruchomościami na rynku lokalnym miały miejsce od [...] roku do [...]roku, a więc w okresie 20 miesięcy przed sporządzeniem operatu. Wszystkie z wytypowanych nieruchomości położone były w niewielkiej odległości od centrum miasta. W porównaniach nie zostały m.in. uwzględnione mające miejsce w tym przedziale czasu transakcje nieruchomościami drogowymi położonymi w peryferyjnych dzielnicach M. (M., czy B.). Tym samym należy stwierdzić, że sporządzony operat uwzględniał wskazania i uwagi zamieszczone w wyroku z dnia 13 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 389/07. Z powyższym stwierdzeniem zdaje się zgadzać również strona skarżąca dostrzegając, że "rzeczoznawcy literalnie potraktowali zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" zamieszczone w uzasadnieniu powołanego wyroku. W tym miejscu wskazać jedynie przyjdzie, że przytoczony w skardze cytat z uzasadnienia wyroku stanowi dosłowne powtórzenie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w którym opisana została metoda korygowania ceny średniej. Z przepisu tego ponadto wynika, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Współczynniki te uwzględniają m.in. lokalizację nieruchomości, jej otoczenie i sąsiedztwo oraz dostępność komunikacyjną. W ocenie Sądu niczym nie zostały także poparte twierdzenia skarżącej dotyczące wzrostu w latach 2006 – 2008 wartości nieruchomości drogowych na lokalnym rynku, obejmującym miasto M. oraz Powiat M. W tym kontekście należy też zauważyć, że wartość m² wycenianej nieruchomości wyniosła 33, 66 zł, a zatem była ona wyższa od wartości m² gruntu przyjętej w decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt zajęty pod ul. [...] w M. W ocenie Sądu rzeczoznawcy majątkowi także w sposób dostateczny wyjaśnili w samym operacie szacunkowym, dlaczego uwzględnili w nim tylko 11 transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne spośród 30 transakcji mających miejsce na tym rynku w analizowanym przez nich okresie czasu. Przekonywujące są także dodatkowe wyjaśnienia dotyczące tej kwestii zamieszczone w piśmie rzeczoznawców z dnia [...]roku, które doręczone zostało przez organ pełnomocnikowi skarżącej. Wskazać także należy, że skarżąca nie skorzystała z uprawnień przewidzianych w art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten daje możliwość zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z przepisu tego co prawda nie wynika, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku, II OSK 103/07, [w:] LEX nr 479032, że rezultatem przewidzianego nim postępowania może być określenie wartości przedmiotu wyceny, jednak niewątpliwie organizacja zawodowa rzeczoznawców jest wyłącznie uprawniona do zaopiniowania prawidłowości sporządzenia operatu. Zdaniem Sądu zarówno Starosta M., jak i Wojewoda [...] wywiązali się także z obowiązków nałożonych na nich przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy te podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący dokonał, w ramach przysługujących mu kompetencji, oceny sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego. Wskazać też należy, że Starosta M. wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w art. w art. 156 ust. 1a u.g.n. udostępniając sporządzony operat pełnomocnikowi skarżącej oraz doręczając mu żądany przez niego odpis tego operatu. Organ ten przeprowadził także w dniu [...]roku rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocnika strony skarżącej oraz obu rzeczoznawców majątkowych. W rozprawie, która miała miejsce w dniu [...]roku pełnomocnik skarżącej nie wziął jednak już udziału domagając się jej przeprowadzenia pod jego nieobecność. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.