II SA/Gl 500/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skarg W.Z., H.Z. oraz R.Z. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...)r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...]r. w Państwowym Biurze Notarialnym w B. została zawarta w formie aktu notarialnego nr rep. [...] między Wojewódzką Dyrekcją Inwestycji w B. oraz K. Z. i W. Z. umowa sprzedaży trzech parcel gruntowych oznaczonych numerami [1], [2] i [3] o łącznej pow. 2 ha 69 a 19 m2. W § 3 umowy zawarto oświadczenie, że nabywane działki są niezbędne dla potrzeb W.D.I. w B.w związku z budową osiedla mieszkaniowego, stosownie do decyzji UM w B. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny tej inwestycji, będącej w toku. W § 5 stwierdzono, że cena za grunt została ustalona w wyniku negocjacji stron a cena za składnik roślinny w oparciu o operat szacunkowy. W § 9 umowy strony wniosły o wydzielenie działek z dotychczasowej księgi wieczystej i wpisanie jej do księgi wieczystej obejmującej nieruchomość będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie W.D.I. w B.Numery ksiąg nie są czytelne na kopii aktu znajdującej się w materiale sprawy. Pismem z dnia [...]r. W. Z. oraz następcy prawni zmarłego K.Z. – H. Z. i R.Z., zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o zwrot działek wykupionych przymusowo w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego. Ustalono, że działka [2] w wyniku przeprowadzonych podziałów weszła w skład działek [4], [5], [6], [7], [8], [9], które stanowią własność Gminy i pozostają w jej zasobie, oraz w skład działek [10], [11] i [12] stanowiących własność B. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B.. Działki nr [3] i [1] stanowią własność gminy i pozostaję w jej dyspozycji. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył do załatwienia sprawy jako organ właściwy Starostę [...]wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Prowadząc postępowanie organ w szczególności wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów poprzedzających zawarcie aktu notarialnego z [...]r. wykazujących, że w przypadku odmowy zawarcia umowy nieruchomości mogły być przedmiotem wywłaszczenia. Wnioskodawcy oświadczyli, że dokumentów tego rodzaju nie posiadają. Następnie organ I instancji dokonał oględzin terenu oraz badania ksiąg wieczystych. W wyniku tego badania ustalono w szczególności, że działka nr [3] została sprzedana przez K. Z. Skarbowi Państwa aktem notarialnym już w roku [...]. W dniu [...]r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której poinformowano strony o wynikach przeprowadzonej kontroli ksiąg wieczystych oraz o skutkach dokonanych podziałów parcel. Po zapoznaniu stron z materiałem sprawy Starosta [...] wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...], którą odmówił zwrotu położonych w B.parcel nr [1], [2] i [13] o łącznej pow. 2,6919 ha. W podstawie prawnej podano przepis art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że jak wynika z treści aktu umowy sprzedaży, od aktu tego pobrano opłatę skarbową w wysokości 5 % na podstawie § 46 ust. 2 i § 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 1983 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. nr 34, poz. 161). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 45, poz. 226), czynności cywilnoprawne i dokumenty stwierdzające przeniesienie własności rzeczy lub praw na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie podlegały opłacie skarbowej. Organ przyjął wobec powyższego, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło w trybie wywłaszczenia i żądanie jej zwrotu w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadne. W uzasadnieniu opisano także dokonane w przeszłości podziały działek objętych wnioskiem i zmiany w stanie własnościowym. Wyjaśniono także, że w wyniku ustaleń poczynionych w oparciu o księgi wieczyste należy przyjąć, że przedmiotem żądania nie jest działka nr [3] lecz działka nr [13], która uległa podziałom. Parcela nr [3] o pow. 0,0181 ha została sprzedana Skarbowi Państwa aktem notarialnym nr rep. [...] i nie mogła być ponownie przedmiotem transakcji w roku [...]. W złożonym odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, że działki zostały sprzedane pod naciskiem Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. i pod rygorem wywłaszczenia w razie odmowy zawarcia umowy sprzedaży. Planowane osiedle na działkach nie powstało a obecnie gmina sprzedaje te grunty, nie informując poprzednich właścicieli o pierwszeństwie wykupu. Organ odwoławczy zlecił Starości [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ustalono, że nie są dostępne w badanych zasobach dokumenty dotyczące nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych działek, związane z etapem poprzedzającym zawarcie umowy, nie uzyskano także decyzji związanych z planowaną inwestycją. Wnioskodawcy zgłosili świadków, mogących poświadczyć okoliczności towarzyszące zawarciu umowy sprzedaży działek. Przesłuchano w charakterze świadków A. K., J.P., H. W. i J. M. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił stanowisko Starosty, że objęte wnioskiem działki nie zostały wywłaszczone lecz sprzedane na zasadach ogólnych. Przesłuchani świadkowie wiedzieli o przymuszaniu małżonków Z. do zawarcia umowy nie z dokumentów, lecz z relacji zainteresowanych. Jakkolwiek nieruchomości nabyte aktem notarialnym z [...]r. zostały zakupiona na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego, to w akcie nie powołano przepisów regulujących wywłaszczanie nieruchomości obowiązującej wówczas ustawy z dnia [...]r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z umowy nie wynika, że została ona zawarta w celu uniknięcia wywłaszczenia, brak też dokumentów wykazujących, że do właścicieli skierowano informację o zamiarze wywłaszczenia. Zeznania świadków nie są miarodajne, albowiem czerpią oni swą wiedzę z rozmów prowadzonych z byłymi właścicielami. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na fakt pobrania od umowy opłaty skarbowej, co potwierdza tezę, że umowa ta nie została zawarta w trybie ustawy z dnia [...]r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz miała charakter cywilnoprawny. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zwrócili się o zmianę decyzji i zwrot nieruchomości lub zapłatę. Podtrzymali swoje stanowisko, że do zawarcia umowy doszło pod rygorem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Teza postawiona przez orzekające w sprawie organy, że skoro działki zostały nabyte w drodze umowy cywilnej, to nie mają do nich zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, jest wadliwa. Skoro zawarto umowę, to nieruchomość niewątpliwie nie została wywłaszczona. Fakt ten nie stanowi jednak dostatecznego warunku przesądzającego o braku podstaw do zwrotu tak nabytej nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Nabycie, o jakim stanowi powołany przepis, obejmuje niewątpliwie także przypadki zawarcia umowy sprzedaży. Stwierdzenie zatem, że nie doszło do wywłaszczenia lecz zawarto umowę cywilną, nie stanowi dostatecznego argumentu uzasadniającego orzeczenie odmowy zwrotu. Aby ustalić, czy przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdą odpowiednie zastosowanie w rozważanym przypadku, organy winny zbadać, czy zawarta umowa sprzedaży dotyczyła nabycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa, oraz czy została zawarta w oparciu o przepisu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Pierwsza kwestia nie budzi wątpliwości, pewne są także data zawarcia umowy (wyznaczająca obowiązujący reżim prawny) i jej strony oraz przedmiot transakcji. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że tak wnikliwie rozważane przez organy kwestie braku dobrowolności w zawarciu umowy i zagrożenia przymusem administracyjnym stanowią okoliczności, które nie mają dla sprawy żadnego znaczenia. Okoliczności te mogłyby stanowić kwestie istotne w procesie dowodzącym nieważności zawartej umowy ze względu na wady oświadczeń woli związane z brakiem swobody czy też kierowaniem do stron umowy gróźb. Byłoby przy tym wielce nagannym, gdyby w istocie doszło do stosowania wobec sprzedających takich gróźb i wymuszeń. W dacie zawierania umowy tego rodzaju sytuacje stanowiły wady oświadczeń woli stron czynności cywilnych, zgodnie z obowiązującym, zarówno wówczas jak i obecnie, kodeksem cywilnym. Pozbawiony jest także znaczenia argument odwołujący się do faktu pobrania opłaty skarbowej od zawartej umowy. Powołany przez organy przepis art. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z 19 grudnia 1975 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 45, poz. 226) przewidywał zwolnienie od opłaty czynności cywilnoprawne i dokumenty stwierdzające przeniesienie własności praw lub rzeczy na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Fakt pobrania opłaty nie dowodzi, wbrew stanowisku organów, że wobec tego umowa nie została zawarta na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt pobrania opłaty dowodzi jedynie, że nie była to czynność dokonana na podstawie przepisów regulujących wywłaszczanie nieruchomości. Jako umowa cywilna niewątpliwie taką czynnością nie była i nie została zawarta w oparciu o przepisy regulujące wywłaszczanie, lecz przepisy kodeksu cywilnego. Dla obrony swego stanowiska organy musiałyby wykazać, że przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie przewidywały możliwości zawierania umów cywilnych sprzedaży, tezy takiej jednak nie można obronić. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zawarty w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot "nabytych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r." nie oznacza, że chodzi o jakąś kategorię czynności odrębnie uregulowanych w tej ustawie, co mogłoby wyłączać przypadki nabycia na podstawie umów regulowanych kodeksem cywilnym. Orzekające w sprawie organy wadliwie zaniechały analizy regulacji zawartej w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. dotyczącej nabywania przez Skarb Państwa gruntów. Trzeba zwrócić uwagę, że Skarb Państwa nie działał na rynku nieruchomości w sposób dowolny a dokonywanie zakupów podlegało reżimowi prawa i mogło dotyczyć ściśle określonych sytuacji. Prowadząc postępowanie i orzekając o wniosku stron organy winny poddać analizie reżim prawny przewidziany w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie, w jakim ustaw ta przewidywała nabywanie przez Skarb Państwa gruntów i rozważyć, czy zawarta umowa odpowiada temu reżimowi. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest konieczne wykazywanie innymi dowodami okoliczności, które wynikają wprost z treści zawartego aktu notarialnego, w szczególności dotyczących faktu i przedmiotu wydanych decyzji administracyjnych, powołanych w § 3 umowy oraz faktu, że sprzedawane działki były niezbędne dla realizacji budowy osiedla mieszkaniowego. Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa z 1985 r. określała zarówno zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i przeznaczonymi w planach zagospodarowania na cele zabudowy jak i zasady wywłaszczania nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności w drodze decyzji. Cele, na jakie mogło nastąpić wywłaszczenie określał art. 50 ustawy, wymieniając w ust. 1 pkt 2 uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Skarbu Państwa tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1 ustawy). Jak wykazuje materiał sprawy, nie była wydana decyzja o wywłaszczeniu, natomiast doszło do zawarcia umowy. Przedmiot tej umowy był tego rodzaju, że uzasadniał ewentualne przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało w sprawie wykazane, że do zawarcia umowy doszło po uprzednim wyznaczeniu zainteresowanym na piśmie terminu do zawarcia umowy. Z okoliczności tej nie można jednak wywodzić negatywnych dla stron skutków. Po pierwsze treść umowy w dostateczny sposób wskazuje, że ze względu na stwierdzoną niezbędność działek dla budowy osiedla mieszkaniowego, mogły one, po wyczerpaniu procedury, podlegać wywłaszczeniu. Po wtóre, ustawa z 1985 r. przewidywała tworzenie zasobów gruntów państwowych na cele zabudowy miast i wsi (art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy). Zasoby te były tworzone z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (art. 13 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, nieruchomości nie stanowiące własności państwowej były nabywane na zasadach ogólnych, nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostawały w ich zarządzie (art. 8 ust. 3 ustawy). Do czasu zagospodarowania na cele nabycia, nieruchomość powinna być na wniosek byłego właściciela pozostawiona w jego posiadaniu na warunkach określonych w umowie dzierżawy. Z powołanych przepisów dostatecznie jasno wynika możliwość zawierania umów cywilnych przenoszących własność z prywatnych właścicieli na Skarb Państwa celem tworzenia zasobu nieruchomości na cele zabudowy miast. Fakt, że w umowie notarialnej nie powołano przepisu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dowodzi, że do zawarcia przedmiotowej umowy doszło bez związku z powołaną regulacją. Jak wyżej zaznaczono, nabywanie przez Skarb Państwa gruntów nie mogło odbywać się w sposób dowolny, na dowolne cele, z zamiarem jedynie gromadzenia gruntów. Organy nie wykazały, jaka inna okoliczność, poza sytuacją uregulowaną w ustawie z 1985 r., mogła uzasadniać nabycie przez Skarb Państwa działek objętych wnioskiem., co wykluczałoby dokonanie transakcji w oparciu o ustawę z 29 kwietnia 1985 r. Natomiast zawarcie umowy na cele określone w tej ustawie uzasadnia zastosowanie art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzekając w sprawie organy uwzględnią podane wyżej okoliczności. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącym, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie było możliwe uwzględnienie wniosku skargi o zmianę decyzji i orzeczenie o zwrocie lub zapłacie za działki. Sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych co do istoty, to znaczy nie orzekają o przyznaniu stronom praw lub nałożeniu obowiązków. To należy do właściwości organów administracji. Sąd administracyjny jest jedynie uprawniony do zbadania, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest zgodne z prawem. Jeśli wydane rozstrzygnięcie prawo narusza, wówczas sąd uchyla je, a rozpoznanie sprawy należy do organów administracji, które są związane zaleceniami zawartymi w wyroku sądu. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzji organów obu instancji, to po uprawomocnieniu się wydanego wyroku i zwrocie akt organowi administracji, złożony wniosek o zwrot winien zostać rozpoznany przez organ I instancji. Od jego rozstrzygnięcia będzie stronie przysługiwać prawo wniesienia odwołania. Ponieważ udzielona odmowa zwrotu nieruchomości była oparta na zarzucie, że przepisy regulujące zwrot nie mają w sprawie zastosowania, organy nie badały materialnoprawnych podstaw dopuszczalności zwrotu. Z tego względu Sąd nie mógł oceniać, czy okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku skarżących i w jakim zakresie, nie podlegały badaniu przesłanki zwrotu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie były one przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w zakresie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku w tej sprawie. Zgodnie z art. 210 powołanej ustawy, strona traci prawo do żądania zwrotu kosztów, jeśli najpóźniej do zamknięcia rozprawy nie zgłosi wniosku o przyznanie kosztów, o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie Sąd pouczył skarżących dwukrotnie, w wezwaniu z dnia [...]r. do usunięcia braków skargi i w zawiadomieniu o terminie rozprawy z dnia [...]r.