VII SA/Wa 1376/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. Z. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1376/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego -działając na podstawie art. 138 § 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania B. T., M. T. i R. T. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].02.2010r., nakładającą na T. Z. obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki cegłą pełną bądź luksferami w celu doprowadzenia części mieszkalnej i gospodarczej dobudowanych do budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...], do stanu zgodnego z przepisami i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Podaniem z dnia 12.07.2004r. B. i A. T. wnieśli o nakazanie rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku chlewni oraz budynku mieszkalnego postawionych na działce nr [...] przy ni. [...] w [...]. W dniu 2l.06.2005r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono wybudowanie parterowego budynku chlewni, konstrukcji murowanej, przykrytej dachem dwuspadowym, z dobudowaną częścią mieszkalną — wysoki parter, z dachem jednospadowym. Według oświadczenia inwestora T. Z., budynek chlewni wraz z częścią mieszkalną wybudowano w latach 1977 - 1978. Jak ustalił organ I instancji cała inwestycja powstała z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977r, zezwalającą na budowę budynku inwentarskiego. Nie wykonano poddasza, co spowodowało inny układ połaci dachowych oraz dobudowano część mieszkalną. Decyzją z dnia [...].06.2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r, odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej inwestycji wskazując na skutki wybudowania jej w oparciu o pozwolenie na budowę. W wyniku rozpoznania odwołania B. i A. T. decyzją z dnia [...].02.2006r. [...] WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6.10.2006r. w sprawie VII SA/Wa 853/06 uwzględniając skargę B.A. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...].06.2008r. PINB [...] nałożył na T. Z. obowiązek przedstawienia dokumentacji dotyczącej części mieszkalnej i gospodarczej dobudowy do budynku inwentarskiego na podstawie art. 56 ustawy Pb z 1974r. Decyzją z dnia [...].06.2008r. organ powiatowy nałożył na T. Z. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego znajdującego się na przedmiotowej działce. Zobowiązany nałożone obowiązki wykonał w związku z czym organ I instancji decyzją z dnia [...].08.2009r., nałożył na T. Z. obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki cegłą pełną bądź luksferami, bądź wstawienie przeszkleń spełniających wymogi przeciwpożarowe w celu doprowadzenia części mieszkalnej i gospodarczej dobudowanych do budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...] do stanu zgodnego z przepisami. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli B. T., M. T. i R. T. wnosząc o jej uchylenie ."z powodu wydania jej na osobę nieżyjącą." W dniu [...].10.2009r. postanowieniem organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie ustalenia stron niniejszego postępowania. Następnie decyzją z dnia [...].11.2009r. [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z tym decyzją z dnia [...].02.2010r. organ powiatowy nałożył na T. Z. obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki cegłą pełną bądź luksferami w celu doprowadzenia części mieszkalnej i gospodarczej dobudowanych do budynku inwentarskiego jw. do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznają odwołanie złożone przez B. M. i R. T. organ odwoławczy stwierdził, że PINB [...] dni dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem stron niniejszego postępowania. Z ustaleń organu wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany — chlewnię wybudowano w łatach 1977 - 1978. Podczas czynności kontrolnych na gruncie ustalono również, iż część mieszkalna i gospodarcza zostały wybudowane w tym samym czasie i są ze sobą powiązane konstrukcyjnie. Inwestycję zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Burmistrza Gminy. (decyzją Naczelnika Gminy . z dnia . czerwca 1977r.), które obejmowało budowę jedynie budynku chlewni, a nie budynku inwentarskiego z częścią socjalną. W związku z tym powołując się na art. 28 Pb z 1974r. dobudowana część mieszkalna i gospodarcza winna być uznana jako zrealizowaną bez pozwolenia na budowę. Faktem niekwestionowanym jest zatem, że dobudowano część mieszkalną i gospodarczą pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. — Prawo budowlane bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę. Powyższe implikowało konieczność przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego stosownego postępowania mającego na celu doprowadzenia sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy analizując dokumentację zgromadzoną w toku postępowania wskazał, iż należy rozważyć czy właściwie został nałożony obowiązek zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej nieruchomości na działce nr ew. [...] na T. Z. Organ podkreślił powołując się na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].12.2007r. (sygn. akt: [...]), że T. Z. nie miał prawa do zabudowy cudzej działki. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczo-prawną w pierwszej kolejności obowiązkiem wykonania robót budowlanych jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu. W drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Jednakże T. Z., mimo iż jest inwestorem przedmiotowej części mieszkalnej i gospodarczej, dobudowanych do budynku inwentarskiego nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, bo nie można za taki przyjąć przedłożonej przy odwołaniu dobrowolnej umowy z dnia 25.03.1977r., którą A. i B. T. przekazali działkę T. Z. w zamian za opiekę nad S. T. Nakazanie wykonania określonych czynności osobie, która nie jest właścicielem gruntu oraz budynku (jako części składowej tego gruntu) mogłoby rodzić obawy czy wykonanie decyzji nie spowoduje czynu niezgodnego z prawem a polegającego na naruszeniu prawa własności. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż współwłaścicielami działki o nr ew. [...] są: B. T., M. T., R. T. oraz K. T. W związku z tym adresatami obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami winni być wyżej wymienieni w współwłaściciele działki. Organ nie mógł orzec co do istoty sprawy gdyż w tym przypadku pozbawiłby strony instancji naruszając art. 15 Kpa. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kpa i uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. T. Z. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazanej decyzji zarzucił a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77§1 kpa polegającego na zaniechaniu wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie a zatem naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. b. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, iż nakazanie rozbiórki możliwe jest w przypadku spełnienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz błędne ustalenie, iż decyzja nakładająca obowiązki związane z doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem a skierowana do inwestora nie legitymującego się tytułem własności może wpłynąć na sferę uprawnień właścicielskich. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zaproponowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie ma charakter kasatoryjny i zostało wydane w oparciu o art. 138§2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy w tym miejscu dodatkowo przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, natomiast zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 20200r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. I tak: wyrokiem z dnia 6.10.2006r. w sprawie VII SA/Wa 853/06 WSA uchylił zaskarżoną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał m.in. iż organ nie zauważył, że Naczelnik Gminy [...] decyzją wydaną [...].06.1977r. zezwolił inwestorowi jedynie na budowę chlewni a wobec tego dobudowany do budynku chlewni budynek mieszkalny został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Za prawidłowe Sąd uznał zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jednakże wskazał, że przyjmując, iż inwestor budował chlewnię na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę budynku chlewni organ nie ustalił czy dobudowana część mieszkalna stanowi samodzielny obiekty budowlany dobudowany do budynku chlewni (jej części o przeznaczeniu gospodarczym ) i czy w stosunku do tej dobudowy zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie została spełniona hipoteza art. 37 prawa budowlanego. A zatem Sąd ocenił, a tą oceną prawną związany był organ orzekający ponownie a także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przedmiotowa samowola budowlana winna być oceniona z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. W konsekwencji powyższego prawidłowo organ - po dokonaniu ponownej kontroli uznał, że w sprawie wszczętej wnioskiem B. i T. T. z dnia 12.07.2004r. o nakazanie rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów winny toczyć się 2 postępowania: w sprawie budynku chlewni oraz w sprawie budynku mieszkalnego i gospodarczego dobudowanego do budynku inwentarskiego, przy czym niniejsza sprawa dotyczy jedynie części mieszkalnej i gospodarczej. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję nakazującą inwestorowi T. Z. - w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 24.101974r. dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem kierując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, że powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez ten organ, iż wskazane obowiązki winny być nałożone na inwestora, który posiada tytuł prawny do obiektu, natomiast nakazanie wykonania tych czynności osobie, która takiego tytułu nie posiada może spowodować, że wykonanie decyzji naruszy prawo własności i spowoduje czyn niezgodny z prawem. Ze stanowiskiem tym w żadnej mierze nie można się zgodzić. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, (...) do stanu zgodnego z przepisami. A zatem ustawodawca wskazał podmioty, na które można nałożyć obowiązki określone w tym przepisie, przy czym wybór podmiotu zobowiązanego należy do organu administracji i w tym zakresie decyzja ma charakter uznaniowy. Z przepisu tego nie wynika aby na któregoś z podmiotów ustawodawca nakazał nakładać obowiązki w pierwszej kolejności to jest przed innymi. A zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje czy T. Z. posiada prawo do dysponowania gruntem, na którym została zrealizowana inwestycja. Co więcej - przyjęcie, że w pierwszej kolejności należy nakładać obowiązek na inwestora, który posiada tytuł prawny do nieruchomości oznaczałoby, w większości przypadków w praktyce, że to właściciel - nie będący inwestorem zostałby obciążony obowiązkiem wykonania robót rozbiórkowych. Skoro nakaz rozbiórki ma między innymi pełnić funkcje restrykcyjne to oczywistym jest, że powinien zostać nałożony na inwestora (sprawcę samowoli). Dodatkowo wskazać należy - co uszło uwadze organu odwoławczego a co nie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, że inwestor - skarżący jest osobą która w chwili obecnej faktycznie włada przedmiotową nieruchomością. Brak w aktach informacji ażeby w stosunku do niego został orzeczony nakaz eksmisji a tym bardziej aby był on egzekwowany. A zatem pozbawione podstaw prawnych są twierdzenia organu odwoławczego, że wykonanie nałożonych obowiązków przez inwestora nie posiadającego tytułu prawnego do nieruchomości może spowodować czyn niezgodny z prawem powodujący naruszenie prawa własności. Z cywilistycznego punktu widzenia nałożenie tych obowiązków na właścicieli gruntu i obiektu, jak proponuje to organ odwoławczy, prowadzić mogłoby do naruszenia posiadania a przez to do naruszenia prawa. Reasumując: w ocenie Sądu nieuprawnione jest stanowisko organu co do tego, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na konieczność nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 40 w pierwszej kolejności na właścicieli obiektu. W konsekwencji nie można uznać za usprawiedliwione stanowiska organu, że okoliczność ta może stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. A zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego to jest art. 138§2 kpa w zw. z art. art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego Dodatkowo wskazać należy, że - niezależnie od powyższych naruszeń -zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającymi podstawę do wznowienia postępowania. I tak wskazać należy, że stroną postępowania - wobec śmierci A. T. stała się między innymi K. T. Obowiązkiem zatem organu nadzoru budowlanego było zawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu, wszystkich dokonywanych czynnościach a przede wszystkim doręczenie decyzji. Tymczasem zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji starał się wprawdzie doręczyć rozstrzygnięcie w/w, jednakże mimo adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru korespondencji: "adresat nieznany" nie poczynił żadnych starań w celu ustalenia jej adresu lub miejsca gdzie mogłaby być doręczana korespondencja. Powyższe skutkowało ustaleniem przez Sąd, że K. T. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu co nie tylko narusza art. 10 kpa ale i stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt. 4 kpa. Pomimo, że w/w uchybieniem dotknięte są obie decyzje (tak organu I jak i II instancji) to Sąd nie uchylił - w oparciu o art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji albowiem takie rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius. W tym stanie rzeczy - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. a, b i c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.