II SA/Bk 98/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz P. S.A. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołań z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] października 2009 r. P. W. od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. nr [...] na działce o nr geod. A. położonej w P., w gminie C., zgodnie z projektem budowlanym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę celem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. P. S.A. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej P. G. nr [...] , Starosta Powiatu B. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], znak: [...] Starosta Powiatu B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. nr [...] na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości P., gmina C. Odwołania od rozstrzygnięcia organu l instancji do Wojewody P. wnieśli: P. W. - strona postępowania o udzielenie pozwolenia na realizację ww. inwestycji oraz Społeczność lokalna miejscowości P., która nie brała udziału w tym postępowaniu. W odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu l instancji, z uwagi na fakt, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na jego nieruchomość i świadczy o bezprawnym ograniczaniu prawa własności prywatnej. Natomiast w odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. wraz ze Społecznością lokalną miejscowości P., P. W. wystąpił o wstrzymanie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej do czasu przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji społecznych. W uzasadnieniu odwołania Skarżący wskazali, że mieszkają w miejscu, które obecnie narażone jest na duże negatywne oddziaływanie drogi krajowej nr [...], powiększonych magazynów T., działalności stacji benzynowej. Zamierzona budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje dodatkowo negatywne oddziaływanie na mieszkańców fal elektromagnetycznych. Ponadto wskazali, że syn J. L. nosi aparat słuchowy i ma planowaną operację wszczepienia implantu ślimakowego, zaś urządzenia te narażone na promieniowanie fal z masztu mogą spowodować zagrożenie życia i zdrowia. Odwołanie Społeczności lokalnej miejscowości P. rozpatrzone zostało przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak:[...]. Ponadto zawarty w odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. wniosek P. W. w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji społecznych Wojewoda P. rozpatrzył odmownie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołań z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] października 2009r. P. W. od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. nr [...] na działce o nr geod. [...] położonej w P., w gminie C., zgodnie z projektem budowlanym, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia z przyczyn innych niż wskazane w odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zaznaczył, że z materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie wynika, że wnioskowana inwestycja projektowana jest na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. Inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolami UH i KS. Ustalenia szczegółowe wg symboli na rysunkach planu określone zostały w zapisach § 3 poz. 2 planu miejscowego. Podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego w prawie miejscowym symbolem UH (w myśl zapisu § 3 poz. 2.18 planu) są usługi handlowe oraz usługi gastronomiczne, które w zależności od potrzeb, mogą ulec zamianie na funkcje oznaczone symbolem UK, tj. tereny usług kultury, utrzymywanie, modernizacja porządkowania otoczenia usług istniejących w szczególności objętych ochroną Konserwatora Zabytków lub też oznaczone symbolem UT czyli tereny usług turystycznych, motelowo-hotelowych z towarzysząca gastronomią i obsługą komunikacyjną w zakresie parkowania. Natomiast podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem KS (w myśl zapisu § 3 poz. 2.26 planu) są tereny urządzeń komunikacji samochodowej istniejące i projektowane związane z parkowaniem i obsługa techniczna ruchu samochodowego z dopuszczeniem towarzyszącej funkcji motelowo - hotelowe i gastronomicznej. Analiza przytoczonych zapisów prawa miejscowego pod kątem możliwości realizacji planowanej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego nie spełnia wymogu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Wojewoda P. zaznaczył również, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał wprawdzie, że przed wydaniem decyzji sprawdził m.in. zgodność projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy C., jednakże w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanym przypadku brak jest więc uzasadnienia podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, czego wymaga art. 107 K.p.a. Poza tym Wojewoda P. stwierdził, że na przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania terenu inwestycji nie naniesiono odległości granic dzierżawionego pod inwestycję terenu, do granic działki, z której ten teren został wydzielony. Zdaniem organu odwoławczego wskazany brak zlokalizowania dzierżawionego pod budowę stacji obszaru uniemożliwia dokładne i jednoznaczne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie, na tej podstawie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Zdaniem organu II instancji wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie, na tej podstawie, stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest podstawowym obowiązkiem organu l instancji rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę. W ocenie Wojewody P. stanowisko w tej kwestii powinno również mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej przez organ decyzji. W zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa, ustalony przez organ pierwszej instancji obejmuje działki nr: [...] położone w miejscowości P., gmina C. Z załączonego do Karty informacyjnej o planowanym przedsięwzięciu budowy przedmiotowej stacji bazowej rys. nr 1 wynika, że dopuszczalne odległości od środka elektrycznego anteny miejsc dostępnych dla ludności dla anteny sektora S1, U1 Az=45° rozciągają się również nad działką nr [...], której organ nie ujął w określonym w decyzji obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto oddziaływanie omawianej anteny wychodzi poza obszar objęty projektem zagospodarowania terenu, w związku z czym nie wiadomo nad czyją działką się znajduje. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że promieniowanie z projektowanych anten rozchodzi się nad istniejącymi obiektami. Natomiast organ l instancji nie określi ich wysokości, przeznaczenia i sposobu użytkowania, co może mieć także istotne znaczenie w sprawie. Końcowo w uzasadnieniu decyzji Wojewoda P. stwierdził, że w rozpatrywanym ponownie postępowaniu Starosta B. powinien uwzględnić wskazane wyżej kwestie. Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Wojewoda P. podkreślił, że teren, na którym Skarżący posiada swoją nieruchomość objęty jest ww. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wszelkie uwagi dotyczące uciążliwości związanych z działalnością istniejących na tym terenie obiektów zdaniem organu II instancji należy kierować bezpośrednio do właściwych organów ochrony środowiska. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem spółka P. S.A. w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. poprzez uzasadnienie, które jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego ww. rozporządzenie. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła niekorzystną dla inwestora interpretację zapisów prawa miejscowego, twierdząc że obszar oznaczony w nim jako UH, KS "Usługi handlowe, tereny usług komunikacji samochodowej..." w pełni umożliwiają realizację planowanej inwestycji, tj. budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Ponadto ww. nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że oddziaływanie anteny sektora S1, U1 Az 45 o rozciąga się również nad działką nr [...], której organ I instancji nie ujął w określonym w decyzji obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżąca spółka nie poprała też opinii organu odwoławczego, że "..promieniowanie z projektowanych anten rozchodzi się nad istniejącymi obiektami, natomiast organ l instancji nie określi ich wysokości, przeznaczenia i sposobu użytkowania, co może mieć także istotne znaczenie w sprawie..". Zdaniem strony skarżącej powyższe stwierdzenie Wojewody P. nie zawiera podstawy prawnej, nie precyzuje, o jakie obiekty chodzi. Dodaje również, że z dołączonej do projektu budowlanego karty informacyjnej o planowanym przedsięwzięciu budowy stacji bazowej wynika, że pola, w których poziom promieniowania elektromagnetycznego jest wyższy od wartości dopuszczalnej 0.1 W/m2 znajdować się będą w obszarach i na znaczących wysokościach niedostępnych dla ludności przebywającej w otoczeniu stacji. Zdaniem strony skarżącej nieprawdziwe i niezgodne ze stanem faktycznym jest też stwierdzenie, że na przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania terenu inwestycji nie naniesiono odległość granic dzierżawionego pod inwestycje terenu od granic działki, z której teren został wydzielony. Poza tym skarżąca spółka powołała się na wyrok NSA i uchwały NSA dotyczące rozstrzygnięcia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo w uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym, bowiem w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzasadnił swoje stanowisko. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że plan miejscowy obejmujący teren wnioskowanej inwestycji w sposób bardzo konkretny wskazał jego przeznaczenie podstawowe i zamienne. Szczegółowe wyliczenie w planie charakteru inwestycji nie obejmuje jednak budowli z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowych. Podkreślił też, że zapisy planu miejscowego dotyczące terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie ograniczają wysokości zabudowy możliwej na tym obszarze, czyli dopuszczają zabudowę wysoką. Planowana stacja może więc w przyszłości ograniczać możliwość zabudowy działek sąsiednich np. wysokim hotelem. W świetle powyższego, istotne jest, wbrew zarzutom skargi, przeanalizowanie możliwości wystąpienia uciążliwości spowodowanych budowa, zamierzonej stacji bazowej. Wojewoda P. stwierdził również, że w rozpatrywanym przypadku nie mają zastosowania cytowane przez inwestora w skardze fragmenty, bowiem pochodzą one z uchwał i wyroków sądowych czy też interpretacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana ustawa utraciła moc w dniu 11 lipca 2003r. i w tej dacie weszła w życie obowiązująca obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.03.80.717 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą w sytuacji, gdy dla danego obszaru istnieje plan miejscowy, to planowana na tym terenie inwestycja lokalizowana jest wyłącznie na podstawie tego planu (bez wydawania decyzji o warunkach zabudowy). Natomiast pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie w przypadku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym prawem miejscowym. Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 118/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, mających wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Działając w tak zakreślonej kognicji (zwłaszcza art. 134 § 1 p.p.s.a.) w ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego i dlatego podlegała uchyleniu. Art. 62 k.p.a. stanowi o tym, że w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące kilku stron. Jeśli nawet podstawa prawna nie jest ta sama, lecz istnieje ten sam przedmiot postępowania i okoliczności faktyczne, a interesy stron są zbieżne, to zasady praworządności, szybkości i ekonomiczności postępowania (art. 7, 12 k.p.a.) wymagają wydania jednej decyzji w sprawie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 2.07.1982r., sygn. I SA 438/82; ONSA 1982, nr 2, poz. 68). Art. 62 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym z mocy art. 140 k.p.a. (art. 140 w związku z art. 62 k.p.a.). Rozstrzygając sprawę niniejszą Sąd dopuścił dowód z treści decyzji Wojewody P. z dnia [...]12.2009 r. nr [...], która była przedmiotem skargi w sprawie o sygn. II SA/Bk 118/10, albowiem wskazana decyzja jest ściśle powiązana ze sprawą niniejszą. W sprawie II SA/Bk 118/10 Sąd uchylił decyzję Wojewody P., umarząjącą postępowanie odwoławcze z odwołań: M. J., A. N., S. H., D. i B. J. wniesionych od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...]09.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający firmie P. SA pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] na działce nr [...] w gminie C. Sąd uznał, że odmowa odwołującym się przymiotu stron postępowania odwoławczego tylko z tej przyczyny, że za strony nie były uznane przez organ I instancji, stanowi naruszenie prawa. Co więcej, organ odwoławczy odsyła niejako do własnej decyzji, również z dnia [...]12.2009 r., w której to uchylił tę samą decyzję pierwszoinstancyjną, lecz z odwołania P. W., a w uzasadnieniu zawarł wskazówki m.in. takie, by Starosta B., ponownie rozpoznając sprawę, ustalił zakres oddziaływania inwestycji a tym samym krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zaistniała bowiem poważna sprzeczność w stanowisku organu, która dotyczyła tego samego przedmiotu postępowania, czyli tej samej decyzji Starosty B. z dnia [...]09.2009 r. o nr [...] znak: [...]. W tych okolicznościach organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie byłby związany dwoma rozbieżnymi decyzjami organu odwoławczego, stojąc przed dylematem, czy ma obowiązek ustalania innych stron postępowania poza inwestorem Spółką Jawną P., Spółką z o.o. T. i P. W. (czyli dotychczas biorącymi w nim udział). Skarżący P. W. podniósł w odwołaniu, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość i ograniczy jego prywatne prawo własności. Podobne argumenty znalazły się też w odwołaniu osób nieuznanych za strony postępowania (sprawa II SA/Bk 118/10). Uwzględniając odwołanie P. W. Wojewoda P. dostrzegł z urzędu wiele nieprawidłowości w decyzji pierwszoinstancyjnej: brak odniesienia planowanej inwestycji do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak naniesienia w projekcie budowlanym odległości granic dzierżawionego terenu pod inwestycję od granic działki, z której teren ten wydzielono, co uniemożliwia jednoznaczne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie na tej podstawie stron postępowania. Nadto organ wskazał na konieczność określenia zasięgu rozchodzenia się promieniowania z projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe wytyczne skierowane do organu I instancji świadczą o merytorycznym odniesieniu się organu odwoławczego do projektowanej inwestycji już poza granicami odwołania P. W. W sytuacji braku rozstrzygnięcia, czy inne osoby nie powinny być stronami niniejszego postępowania, dogłębna analiza decyzji udzielającej pozwolenia na budowę była, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesna. Mogła bowiem pozbawić inne osoby prawa do ewentualnego merytorycznego rozpatrzenia ich zarzutów w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też Sąd nie zajął stanowiska co do zarzutów skargi inwestora P. SA w W. wobec zaskarżonej decyzji uważając, iż pierwszoplanowym zadaniem organu odwoławczego będzie doprowadzenie do ustalenia wszystkich stron niniejszego postępowania. W tym celu winien mieć zastosowanie przed organem odwoławczym przepis art. 62 k.p.a. Wszak przepis ten nie nakłada na organ obowiązku łącznego rozpatrzenia odwołań kilku osób poprzez użycie sformułowania "może", lecz w tej sprawie wydanie jednej decyzji wydaje się konieczne w celu zachowania jednolitego stanowiska organu odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać decyzję, po rozpatrzeniu odwołań: P. W., M. J., A. N., S. H. oraz D. i B. J. Decyzja winna rozstrzygać o prawach i obowiązkach każdej z odwołujących się stron. W pierwszej kolejności należy rozważyć przymiot stron postępowania (poza P. W.). Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że posiada dostateczne dowody dla merytorycznego przesądzenia, że odwołujący się mają przymiot stron postępowania – rozstrzygnie sprawę merytorycznie ustosunkowując się do zarzutów każdej ze stron. W przeciwnym razie winien zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a., jeśli uzna, że rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na marginesie należy przyznać rację Wojewodzie P., że uzasadnienie decyzji starosty Powiatowego w B. nr [...] z dnia [...]09.2009 r. nie spełnia wymogów a art. 107 k.p.a. Uzasadnienie to jest skrótowe i powierzchowne, nie wyjaśnia przesłanek art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarga nie mogła być oddalona ze względu ma sposób postępowania organu odwoławczego, który naruszył przepisy postępowania: art. 7, art. 12, art. 62, a także art. 107 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Stąd też orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c i art. 200 p.p.s.a.