II SA/Gd 680/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. E. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. W dniu 19 maja 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony, w tym, W. E., że w dniu 9 lutego 2010r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. O. w L. oraz postanowieniem z dnia 19 maja 2010r., nr [...] działając na podstawie art. 49b ust.2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane (j. t. Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) nałożył na W. E. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. 2 egz. projektu zagospodarowania działki wraz z opisem robót wykonanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pouczeniu do powyższego postanowienia organ wskazał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobligowany do zastosowania art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, tj. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budowli. Nadto organ wskazał, że nie uzyskanie wymienionego w sentencji postanowienia wypisu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uniemożliwia legalizację budowli W. E. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi administracji naruszenie art. 7, 8, 9, 10 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności nałożenie obowiązku na niewłaściwą osobę. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł w szczególności, że nie wykonywał prac, których sprawa dotyczy, (wykonywał je współwłaściciel nieruchomości A. D. bez zgody współwłaściciela). Tym samym, obowiązek, nałożony ww. postanowieniem winien być skierowany do wykonawcy robót, gdyż odwołujący nie jest w stanie nałożonego obowiązku wykonać, niezależnie od tego, że takie nałożenie go na odwołującego jest bezzasadne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 lipca 2010r, nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 134 w związku z art. 144 kpa, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości położonej w L. przy ul. O., na działkach nr [...] obr. [..]. Zgodnie z przepisem art. 141§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) na podstawie którego zostało wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2010r. nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Tym samym ewentualne zaskarżenie tego postanowienia może nastąpić w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę. O braku możliwości wniesienia zażalenia strony zostały pouczone przez organ I instancji w treści wydanego postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powołując się na powyższe organ odwoławczy orzekł jak w sentencji postanowienia. W. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie z dnia 14 lipca 2010r.zarzucając naruszenie art. 7,8,9,11,12 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności zastosowanie żądanego obowiązku co do niewłaściwej osoby i nie nałożenie takiego obowiązku na drugiego współwłaściciela nieruchomości, który w całości wykonał betonową wylewkę na nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności zarzucił, że organ nadzoru wobec zarzutów zażalenia winien podjąć działania, które umożliwiłyby obciążenie obowiązkami właściwego wykonawcę robót, tym bardziej, że skutkiem niewykonania obowiązków przez niewłaściwą osobę będzie nakazanie rozbiórki. Nadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał właściwe jego zażalenia, albowiem przepisy kpa przewidują również zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i w tym kontekście organ II instancji sprawy nie rozpatrzył. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie kontynuowania postępowania w stosunku do A. D. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto organ odwoławczy wskazał, że z treści zażalenia nie wynikało, aby skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o potraktowanie tego zażalenia zgodnie z przepisem art. 37 kpa, jako zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Przedmiotem kontroli sądu pod względem zgodności z prawem jest w rozpoznawanej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2010r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 19 maja 2010r. Zatem odnosząc się w tym miejscu do zarzutu, iż organ II instancji nie rozpatrzył skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, podkreślić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ II instancji nie było rozpoznanie zażalenia skarżącego na bezczynność organu I instancji. Zażalenie na bezczynność nie stanowi środka zaskarżenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie i jest zażaleniem odrębnym od zażalenia przewidzianego w art. 141 kpa. W swoim zażaleniu skarżący w sposób jednoznaczny wskazał na przedmiot zaskarżenia, a mianowicie opisane zażalenie z 19 maja 2010r., składając opisane w nim zarzuty. Zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji nie mogła być skarga na bezczynność organu nadzoru I instancji. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem. Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności zważyć należy, że odwołanie (zażalenie) przysługuje od decyzji (postanowienia), gdy przepis tak stanowi. Zatem organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) ma obowiązek dokonać oceny jego dopuszczalności, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. W myśl bowiem art. 141 § 1 kpa na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost przewidują taka możliwość. W przypadku pozostałych postanowień stosownie do art. 142 kpa strona może je kwestionować w odwołaniu od decyzji. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązku podjęte zostało na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia. O braku możliwości wniesienia zażalenia skarżący został poinformowany w treści postanowienia, w którym organ I instancji wskazał, "na niniejsze postanowienie nie przysługuje stronom wniesienie zażalenia". Tym samym skarżący będzie mógł podważać prawidłowość wydanego postanowienia w odwołaniu od przyszłej podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ II instancji zobowiązany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia, albowiem przepisy prawa nie przewidują takiego środka zaskarżenia od ww. postanowienia. Ustalenie przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie zezwala na ocenę zaskarżonego postanowienia, jak i na rozpatrywanie zarzutów skarżącego przez organ odwoławczy. Kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem podlegało zaskarżone postanowienie z dnia 19 maja 2010r., które ma charakter proceduralny i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia, nie może badać zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących nałożenia obowiązków na niewłaściwą osobę (osobę nie będącą inwestorem). Kwestia ta może bowiem stanowić przedmiot kontroli Sadu w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd oddalił skargę.