II SA/Go 773/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XL/305/09 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie I wyroku. Dnia [...] grudnia 2009 Nr XL/305/2009 Rada Gminy z powołaniem na przepis art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 z poz. zm ) podjęła uchwałę Nr XL/305/09 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uchwała opublikowana została w dniu [...] marca 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 16, poz. 247. W § 3 pkt 3 powołanej uchwały Rada uchwaliła, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Powołana uchwała, w części obejmującej przytoczony § 3 ust. 3 została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, Prokurator Rejonowy zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, to jest przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie przez Radę przysługujących jej kompetencji i ustalenie w ust. 3 art. 3, iż odpłatność za zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia opłata winna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni przez okres których trwało takie zajęcie. Skarżący wywodził, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały określone w sposób wyczerpujący. W przedmiotowej sprawie uchwała w zaskarżonych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy, Sygn. akt II SA/Go 773/10 zastrzega, że jeżeli umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej trwa przez okres krótszy aniżeli jeden rok opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia danego urządzenia. Wobec jasnych przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 5 oraz ust. 8 regulujących kwestię sposobu naliczania opłat za zajęcie pasa drogi gminnej poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jako iloczyn liczby dni tego zajęcia oraz liczby metrów kwadratowych zajętego pasa i stawki za 1 m 2, zapisy § 3 ust. 3 uchwały uznać należy za istotnie naruszające prawo. Przekazując skargę Prokuratora do rozpoznania przez sąd administracyjny reprezentujący Gminę jej Wójt nie nadesłał odpowiedzi na nią i do dnia rozprawy organy gminy nie zajęły stanowiska procesowego wobec złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako : ppsa ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się samodzielnej podstawie wynikającej z przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) i nie budzi w sprawie wątpliwości. Stosownie do art. 147 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia Sygn. akt II SA/Go 773/10 prawa, ustawodawca nie określił w powołanej procedurze rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wyprowadzić można dwa rodzaje naruszeń prawa art. 91 ust.1 i 4 oraz art. 93 ) , jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego może być dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych ( gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych ( por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103 ). W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu kontroli sądowej w niniejszej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu powołanych przepisów Konstytucji i przepisu art. 3 pkt 5 ppsa. Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego Sygn. akt II SA/Go 773/10 podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdego podmiotu zajmującego pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest organ gminy. Zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania lecz może być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. W konsekwencji poczynionych wywodów za zasadne uznać należało zarzuty skargi w kwestii nieważności kwestionowanych regulacji uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. W zaskarżonej części kontrolowany akt podęty został bowiem z naruszeniem prawa stanowiącym, w rozumieniu w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia jego nieważności w części. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Uchwalenie przez Radę Gminy w § 3 ust. 3 uchwały innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie o drogach publicznych, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Organ samorządu terytorialnego wykroczył, w omawianym zakresie, poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. Wykroczenie przez organ stanowiący Gminy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, Sygn. akt II SA/Go 773/10 skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego ( art. 147 § 1 ppsa). O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt l wyroku orzeczono na podstawie art. 152 pppsa. Zakres zastosowania przepisu art. 152 pppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc ( skutek prawny ) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy). Z powołanych wyżej przyczyn orzeczono jak w sentencji.