IV SA/Wa 1698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1698/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyliło poprzednią swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych Z. [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiło do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa). W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Pismami z dnia [...] listopada 2008r. A. P. i M. P. zgłosili sprzeciw dotyczący planowanej inwestycji z uwagi, że może mieć ona niekorzystny wpływ na prowadzoną przez nich w bezpośrednim sąsiedztwie fermę kur. Wójt Gminy K. poinformował, że wnioski te nie mogą zostać uwzględnione ze względu na to, że upłynął termin do składania sprzeciwów. Następnie w dniu [...] grudnia 2008r. wydał decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych i obwieszczeniem w trybie art. 32 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska podał do publicznej wiadomości, że decyzja środowiskowa została wydana. Pismami z dnia [...] października 2009r. A. P. i M. P. wnieśli o zbadanie prawidłowości wymienionej decyzji środowiskowej, dalej wpłynęły wnioski o wznowienie postępowania, a następnie pismami z dnia [...] grudnia 2009r. skarżący wnieśli o potraktowanie ich wniosku alternatywnie jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Kolegium uznało, że w razie zbiegu trybów nadzwyczajnych, stosuje się tryb wywołujący dalej idące skutki prawne tj. tryb postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej, uznając, że rażąco naruszyła ona art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 49kpa. Organ nie zagwarantował prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom z tego względu, iż nie informował ich o podejmowanych w trakcie postępowania czynnościach i rozstrzygnięciach. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji stwierdzającej nieważność został złożony przez inwestora G. Sp. z o.o. Skarżący podnosi, że decyzja Kolegium rażąco naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 49 kpa, gdyż stwierdziło nieważność decyzji na podstawie okoliczności, które gdyby zostały udowodnione, mogłyby stanowić wyłącznie przesłanki do wznowienia postępowania. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, co następuje. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej toczyło się z udziałem społeczeństwa. Wobec tego, że liczba stron postępowania przekroczyła 20, należało zastosować art. 49 kpa w zw. z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. zawiadamiać o czynnościach i decyzjach organu poprzez obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy K. o czynnościach i wydanych aktach administracyjnych powiadamiał jedynie inwestora, natomiast pozostałym stronom postępowania, których według ustaleń organu było więcej niż 20, nie zostały doręczone postanowienia, opinie, wystąpienia, zawiadomienia i w szczególności decyzja środowiskowa. Kolegium pierwszy raz orzekając uznało, że organ nie zagwarantował stronom możliwości udziału w czynnościach, zatem czynności zmierzające do wydania decyzji środowiskowej rażąco naruszają prawo, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając wówczas sprawę kolegium przyjęło, że decyzja środowiskowa jest ostateczna i można ją wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem zasadnicze znaczenie ma, czy mamy do czynienia z decyzją ostateczną, jak wskazuje inwestor, czy decyzją nieostateczną, jakie to przypuszczenie można wysnuć z ustalonego faktu niepodjęcia próby dokonania przez Wójta Gminy K. doręczenia wszystkim stronom decyzji środowiskowej. Ustalenie to ma priorytet dla wszczęcia postępowania we właściwym trybie. Badanie tej kwestii należy do kompetencji Wójta Gminy K., bowiem może on skorzystać z uprawnienia jakie daje art. 132 §1 i 2 kpa tj. dokonać samokontroli lub też obowiązany będzie w trybie art. 133 kpa przesłać odwołanie do organu II instancji tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jeśliby zaś organ doszedł do przekonania, że decyzja środowiskowa jest ostateczna, wówczas gdyby uznał, że może być wzruszona w trybie wznowienia, byłby właściwym do wydania orzeczenia w trybie art. 150 § 1 kpa. W ocenie Kolegium przedwczesne było prowadzenie postępowania nieważnościowego. Koniecznym jest w pierwszej kolejności ustalenie czy decyzja środowiskowa jest ostateczna, czy też nieostateczna. Z tego względu celowym było przekazanie podań A. P. i M. P. do rozpoznania organowi, który wydał decyzję środowiskową. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P. i A. P. Zarzucili naruszenie art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 129, poz. 902 ze zm.), a także naruszenie art. 49 i art. 10 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2010 stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wójt Gminy K. prowadząc postępowanie administracyjne oraz wydając decyzję środowiskową naruszył przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego. Organ ten nie traktował skarżących jako stron postępowania. Na skutek wniosku o zbadanie prawidłowości postępowania zakończonego decyzją środowiskową i o stwierdzenie jej nieważności SKO w C. decyzją Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2008r. z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Następną decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. uchyliło jednak swoje rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. SKO podważyło swoje poprzednie rozstrzygnięcie, czym naruszyło art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, art. 49 i art. 10 kpa. Uznało bowiem, że to Wójt powinien rozstrzygnąć, czy decyzja środowiskowa jest ostateczna, czy też nie. Z tego względu przekazało podanie skarżących Wójtowi. Tymczasem dysponowało zupełnym materiałem dowodowym i mogło we własnym zakresie dokonać ustaleń czy decyzja środowiskowa jest ostateczna. Nadto w ocenie skarżących trafne były ustalenia pierwszej decyzji SKO, gdzie uznano, że Wójt Gminy K. prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem art. 10 kpa w zw. z art. 46a ust. 5 Prawo ochrony środowiska i art. 49 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Stanowisko zajął także inwestor G. Sp. z o.o. Uczestnik ten wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2010r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, uchylenie poprzedzającej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2010r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz wydanie wyroku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z uwagi na brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Ponadto uczestnik wniósł o wydanie przez Sąd w trybie art. 155 ppsa postanowienia sygnalizacyjnego w stosunku do SKO w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja (postanowienie odpowiednio) organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym zdecydowały o takim rozstrzygnięciu nie tyle zarzuty skargi, co zasada procesowa wynikająca z przywołanego art. 134 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy Sąd z urzędu miał obowiązek zbadania legalności aktu we wszelkich aspektach. Koncepcja, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji opierała się na założeniu, iż ze względu na uchybienia – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. - w doręczaniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych Z. [...], decyzja owa w istocie nie jest ostateczna. Co prawda organ pisze, iż o tej cesze decyzji ma ostatecznie zdecydować Wójt Gminy K. Mianowicie może skorzystać z trybu autokontroli tzn. uwzględnić odwołanie i wydać nową decyzję w trybie art. 132 § 1 i 2 kpa, ewentualnie przesłać pismo A. P. i M. P. jako odwołanie od decyzji środowiskowej do organu II instancji, ewentualnie uruchomić tryb postępowania nadzwyczajnego. Nie mniej jednak Kolegium wyraziło stanowisko, że istnieje wątpliwość co do ostateczności decyzji środowiskowej i wobec tego – i w tym zakresie stanowisko Kolegium jest prawidłowe – wobec priorytetu zwykłego trybu odwoławczego nad trybami nadzwyczajnymi, należałoby w pierwszej kolejności rozpatrzyć odwołanie. W ocenie Sądu orzekającego wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko nie jest trafne. Decyzja środowiskowa z dnia [...] grudnia 2008r jest bowiem ostateczna, a próba nadania pismu A. P. i M. P. cechy odwołania w trybie zwykłym pozbawiona podstaw prawnych. Przy czym, co wymaga wyraźnego podkreślenia, Sąd w ten sposób nie twierdzi, że decyzja środowiskowa została doręczona prawidłowo wszystkim stronom i nie istnieje potrzeba oceny trybu jej doręczenia. Czy zostały bowiem przy doręczaniu tej decyzji naruszone przepisy, które winny znaleźć zastosowanie, jest już zupełnie odrębną kwestią. W szczególności dotyczy to ewentualnego naruszenia art. 49 kpa, na co wskazują skarżący. Teza ich skargi bowiem opiera się na założeniu, że Wójt Gminy K. rażąco naruszył art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 49 kpa, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Sąd podkreśla, że nie wypowiada się w tej kwestii. Innymi słowy czy naruszenia te miały miejsce, a jeżeli tak, to czy dają podstawy do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, a w dalszej kolejności jakiego rodzaju to byłby tryb – Sąd obecnie nie wypowiada się. W ocenie Sądu o tym, że decyzja środowiskowa jest ostateczna decyduje kilka przesłanek. W pierwszej kolejności decyzja ta weszła już do obrotu prawnego, co nastąpiło poprzez jej doręczenie inwestorowi (fakt bezsporny). Następną kwestią jest data złożenia pisma przez A. P. i M. P., które Kolegium próbuje potraktować jako odwołanie od decyzji środowiskowej. Pierwsze pismo w tej kwestii nosi datę [...] października 2009r. (data złożenia do organu dzień później). Zostało zatem złożone po upływie ok. 10 miesięcy od daty wydania decyzji środowiskowej. Trudno zatem wymagać, aby przez tak długi czas, wobec braku obiektywnych i bezspornych dowodów zaskarżenia decyzji, utrzymywał się stan niepewności inwestora. Nie było w aktach informacji o zaskarżeniu, inwestor otrzymał decyzję z klauzulą ostateczności i działając w zaufaniu do organów administracji i ich czynności powziął dalsze czynności inwestycyjne. Najważniejszą zaś kwestią jest wola samych skarżących, którzy od początku z powołaniem się na konkretne normy z kpa wnosili o wznowienie postępowania, alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Mieli zatem świadomość, że decyzja jest ostateczna, a jedyną możliwością procesową jej wzruszenia było złożenie wniosku o wznowienie lub stwierdzenie nieważności. Potwierdza tę tezę również fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, w której sformułowano pogląd o ewentualnym rozpatrzeniu żądania skarżących jako odwołania w trybie zwykłym, jak również argumentacja przedstawiona w skardze. Otóż skarżący bronią poglądu wyrażonego w pierwszej decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2010r, że decyzja środowiskowa dotknięta jest wadą nieważności. Z tych względów w ocenie Sądu decyzja środowiskowa jest ostateczna, a badanie jej prawidłowości powinno odbywać się w drodze trybów nadzwyczajnych. Wobec tego obecnie Kolegium rozpoznając wniosek inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy winno rozważyć, czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności i czy podane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r podstawy nieważności są prawidłowe. Przy czym należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe kieruje się odrębnymi kryteriami od przesłanek wznowienia, a skarżący złożyli wniosek zarówno o stwierdzenie nieważności, jak również o wznowienie postępowania. Zasada ta powinna zostać wzięta pod uwagę przez Kolegium. Nie znajduje uzasadnienia prawnego w ocenie Sądu żądanie inwestora jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego wydania przez sąd administracyjny wyroku odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Otóż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Sąd może, co prawda stosownie do art. 135 p.p.s.a. podjąć środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ale pod jednym warunkiem. Mianowicie Sąd może zastosować środki przewidziane ustawą. Ustawa zaś nie przewiduje odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny stosownie do art. 145 p.p.s.a. uchyla, stwierdza nieważność lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nie posiada natomiast uprawnień do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zastępowałby w tym momencie działania organu administracji publicznej tj. prowadzenie przez organ całego postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej. Tym samym wniosek ów nie znajduje podstawy prawnej. Sąd nie znalazł także uzasadnienia do skorzystania z uprawnienia zawartego w art. 155 kpa. Stwierdzone uchybienia w zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach błędu orzeczniczego i z tego względu pytanie sygnalizacyjne nie zostało skierowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.