II SA/Gd 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym postanowienia nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A. kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2008 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zwiększeniu powierzchni biurowej poprzez likwidację skośnej ściany od strony północnej (dobudowanie kubatury o około 900 m 2), zwiększeniu garażu podziemnego, wykonaniu dodatkowych miejsc postojowych wraz z częściową przebudową budynku biurowego zlokalizowanego na terenie obejmującym działki nr [..] i inne w G. przy ul. [...]. Wobec faktu, iż teren objęty wnioskiem inwestora wchodził w skład obszaru, dla którego przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia 25 maja 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Następnie postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) dalej jako U.p.z.p., w związku z art. 97 § 2, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ), dalej jako K.p.a. podjął zawieszone postępowanie, uzasadniając prawidłowość takiego rozstrzygnięcia faktem nie uchwalenia planu miejscowego w okresie, na jaki postępowanie zostało zawieszone. Okoliczność powyższa uzasadniała podjęcie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. w zw. z art. 97 § 2 oraz art. 101 jak i art. 124 K.p.a., poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów oraz niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił bowiem szeregu okoliczności, w tym nie wyjaśnił, na jaki okres nastąpiło zawieszenie postępowania i czy ten okres upłynął, wobec czego niemożliwe jest przeanalizowanie, czy zaszły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem żalącej Wspólnoty brak jest podstaw do zastosowania jako podstawy podjęcia postępowania art. 97 § 2 oraz art. 101 K.p.a., albowiem zawieszenie postępowania nie nastąpiło na podstawie jednej z przesłanek określonych w art. 97 § 1 K.p.a. Zasadne jest zatem przypuszczenie, że podstawy prawne zawieszenia i podjęcia nie pozostają w związku. W przekonaniu Wspólnoty organ naruszył również art. 124 w zw. z art. 126 K.p.a., gdyż zakwestionowane postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 2 oraz art. 144 K.p.a., a także art. 62 ust. 1 U.p.z.p. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie zostało zawieszone na okres 12 miesięcy liczony od dnia 18 grudnia 2008 r. - dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G.. Postanowienie z dnia 10 lutego 2010 r. o podjęciu postępowania wydano wobec uznania, że upłynął termin zawieszenia. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ma uzasadnienie w art. 62 ust. 1 U.p.z.p. Kolegium przyznało, że Prezydent Miasta G. błędnie powołał jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 97 § 2 K.p.a., który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, bowiem odnosi się do zawieszenia postępowania dokonanego na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, fakt powołania się na niewłaściwy przepis, pomimo iż narusza przepisy postępowania, to jednak nie w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent Miasta G. mógł wydać zaskarżone postanowienie mając do tego podstawę w innym przepisie. Kolegium podało dalej, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie zaś kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji. W sytuacji wadliwego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia obowiązkiem organu odwoławczego jest taki błąd naprawić. Również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji nie daje podstaw do jego uchylenia. Wbrew bowiem twierdzeniom podniesionym w odwołaniu z uzasadnienia wynika na jaki okres zawieszono postępowanie, wskazano bowiem okres12 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez inwestora oraz upływ okresu zawieszenia w dniu 18 grudnia 2009 r., co uzasadniało jego podjęcie. Samo podjęcie postępowania znajduje natomiast oparcie w przepisie art. 62 ust. 1 U.p.z.p. Z tych względów zarzuty podniesione w zażaleniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 62 ust. 1 U.p.z.p. poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu oraz brak wskazania, jaka przesłanka wymieniona w pkt 1 i 2 art. 62 U.p.z.p. stanowiła podstawę podjęcia zawieszonego postępowania, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 6 – 11, art. 77 § 4, art. 104, art. 124 § 1 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, w szczególności poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę podjęcia postępowania, co uniemożliwia skarżącemu merytoryczną kontrolę zasadności postanowienia. W uzasadnieniu podkreślono, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie nie wskazało w związku z jaką okolicznością podjęto zawieszone postępowanie ograniczając się do ogólnego wskazania treści art. 62 ust. 1 U.p.z.p. podczas, gdy przepis ten zawiera dwie samodzielne przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania. Czyni to niemożliwym merytoryczną kontrolę zasadności podjęcia wcześniej zawieszonego postępowania. Dopiero bowiem zbadanie przez organ odwoławczy okoliczności, czy Rada Gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz, oraz czy w okresie zawieszenia takiego planu nie uchwalono mogłaby stanowić podstawę podjęcia zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono również, iż skoro w przedmiotowej sprawie upłynął maksymalny okres zawieszenia postępowania, to zasadnym jest jego podjęcie bez badania okoliczności wskazanych w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 U.p.z.p. Sam bowiem upływ terminu stanowi podstawę do podjęcia postępowania. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. "A" Sp. z o.o. z siedziba w G. wniosła o oddalenie skargi w całości wyjaśniając, że przedstawione w skardze zarzuty są nietrafne. W przekonaniu uczestnika postępowania przesłanka podjęcia zawieszonego postępowania zawarta w art. 62 ust. 1 U.p.z.p. jest jedna i jest nią upływ czasu, zaś podane w pkt 1 i 2 analizowanego przepisu normy, są przesłankami negatywnymi dla podjęcia postępowania, nie zaś pozytywnymi jak twierdzi skarżący. O ile bowiem okoliczności wskazane w pkt 1 i 2 art. 62 ust. 1 U.p.z.p. nie zajdą, wójt burmistrz, prezydent miasta winien podjąć postępowanie najpóźniej z upływem maksymalnego okresu na jaki można i wydać decyzję w sprawie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem wskazać wady postępowania administracyjnego, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, a które przesądziły o konieczności uchylenia kwestionowanych orzeczeń. W tym miejscu podkreślić należy, że okoliczność niewzięcia przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, ustawodawca przewidział jako podstawę do wznowienia postępowania, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy administracji prowadzące postępowanie w obu instancjach dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania, w szczególności. art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W postępowaniu tym nie wyjaśniono okoliczności niemożności doręczenia korespondencji, w tym zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygnięć merytorycznych, Wspólnocie w G. oraz Wspólnoty w G., a w konsekwencji pominięto te podmioty w toku postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy stronami postępowania są nie tylko właściciele (współwłaściciele) nieruchomości, których postępowanie dotyczy, ale również właściciele nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organy pierwszej i drugiej instancji zakwalifikowały jako stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy m.in.: Wspólnotę w G. oraz Wspólnotę w G., jednakże obu organom umknął w trakcie postępowania fakt, iż korespondencja wysyłana na adresy tych Wspólnot, odpowiednio: [..] i [..] w G. powraca z adnotacją, iż są to nieruchomości niezabudowane. Wobec powyższego uzasadnione wątpliwości budzi fakt uczestnictwa wszystkich stron w postępowaniu, jak również sam fakt ich istnienia i funkcjonowania. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 Nr 80 poz. 903 ) właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Przepis ten regulujący powstawanie wspólnot mieszkaniowych jasno bowiem wskazuje, że zarząd nieruchomością wspólną uzależniony jest od zgody właścicieli lokali. Lokali znajdujących się rzecz jasna w budynku. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie, ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji skierowanych na adresy Wspólnoty w G. oraz Wspólnoty w G. wynika, że są to nieruchomości niezabudowane, to brak podstaw do przyjęcia, że działają tam owe wspólnoty mieszkaniowe. Nie wiadomo zatem czy wszystkie strony brały udział w tym postępowaniu, gdyż organy administracji nie ustaliły właściwie kręgu podmiotów mających interes prawny w sprawie i co za tym idzie nie zapewniły wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania zgodnie z art. 10 K.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza, że w sprawie występuje przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd ma obowiązek objąć zakresem orzekania i pozbawić bytu prawnego wszystkie rozstrzygnięcia wydane w sprawie, a niezgodne z prawem. Na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd wskazał, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, natomiast rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania ma podstawę w przepisie art. 200 P.p.s.a.