IV SA/Wa 1611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. F. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1611/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia H. F., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010r. uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku handlowo-usługowego na lokal mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Rozstrzygnięcie zostało oparte o art. 6 ust. 1 lit.b, art.7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] wraz z budynkiem zlokalizowana jest w obrębie zespołu urbanistycznego [...] m. L. wpisanego do rejestru zabytków. Prawnej ochronie podlegają zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów. Planowana inwestycja będzie polegała na zmianie funkcji poddasza obiektu wzniesionego na początku XXI wieku, o współczesnej formie architektonicznej. Nie będzie ona miała negatywnego wpływu na wartości chronione pod względem konserwatorskim. Odwołanie od powyższego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010r wniosła H. F. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, konieczne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, którą wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Działka inwestora zlokalizowana jest w obrębie zespołu urbanistycznego [...] m. L. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] stycznia 1967r. W ramach tej decyzji prawnej ochronie podlega układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tj. historyczne rozplanowanie, funkcja terenów, wielkość działek budowlanych, a także gabaryty zabudowy oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy wraz z wyglądem zewnętrznym budynków o cechach zabytkowych. Organ odwoławczy podzielił argumenty [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którymi zmiana sposobu użytkowania poddasza budynku nie będzie miała negatywnego wpływu na wygląd zewnętrzny elewacji obiektu, ani na przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej. Rozstrzygnięcia organów ochrony konserwatorskiej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w jakich odmowa jego udzielenia. Organ powołany do ochrony zabytków dysponuje stosowną wiedzą merytoryczną umożliwiającą samodzielne dokonywanie rozstrzygnięć w tym zakresie. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła H. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Podniosła, że wskutek wydania postanowienia nastąpiło naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie orzeczenia do osób nie będących stronami w sprawie tj. Z. i M. L. Osoby te zmarły jeszcze w latach 80 ubiegłego wieku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą. Wywody skargi bowiem w istocie podnoszą jedyny zarzut, a rolą sądu administracyjnego I instancji jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu pod kątem naruszenia wszystkich mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Art. 7 pkt 1) powołanej ostatnio ustawy wymienia jako formy ochrony zabytków m. in. wpis do rejestru zabytków. Pozostaje poza sporem, że obszar, w którym znajduje się budynek objęty decyzją o warunkach zabudowy, jako zespół urbanistyczny [...] m. L. wpisany został do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] stycznia 1967r. Z tych względów konieczne było uzgodnienie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie takie następuje w formie postanowienia (art. 106 § 5 kpa). W ocenie Sądu uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku handlowo-usługowego na lokal mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w L. nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Otóż jako orzeczenie o charakterze uznaniowym wykazuje cechy właściwe dla tego rodzaju rozstrzygnięć tj. organ administracji publicznej dokonał oceny planowanej inwestycji mając na uwadze przepisy prawa, jak również posiadaną wiedzę specjalistyczną i merytoryczne doświadczenie. Zostało wskazane jakie dokładnie elementy podlegają ochronie konserwatorskiej i wywiedziono, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku w żaden sposób nie dotyczy owych chronionych prawem elementów składających się na układ urbanistyczny. Uzasadnienie, z istoty problemu niezbyt obszerne, spełnia wymogi właściwe dla rozstrzygnięcia uznaniowego i wyjaśnia stanowisko organu w sposób dostateczny i nie budzący wątpliwości. Sąd zatem, nie dopatrzył się żadnych uchybień w zaskarżonym orzeczeniu. Oznacza to, że nie zasługiwał na uwzględnienie także jedyny zarzut podniesiony w skardze. Nieważność postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 kpa ma miejsce wówczas, gdy decyzja (odpowiednio z mocy art. 126 kpa postanowienie) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dotyczy to sytuacji, gdy orzeczenie nakłada jakieś obowiązki lub też przyznaje jakiekolwiek uprawnienia, oczywiście w oparciu o obowiązujące przepisy i kieruje je do podmiotu, który nie może być ich adresatem, gdyż nie posiada statusu strony. W niniejszej sprawie postanowienie organów właściwych w sprawach ochrony konserwatorskiej zostało skierowane do inwestora, nie zaś do osób zmarłych i był to właściwy adresat orzeczenia administracyjnego. Nie zaistniały zatem przesłanki do tego, aby Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2) ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4) kpa stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, że jako stronę traktowano osoby zmarłe, a zatem nie posiadające zdolności prawnej jest odrębną kwestią, nie kwalifikującą się jednak na stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Mianowicie następcy prawni zmarłych osób jako strony postępowania z racji owego następstwa mogą wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) kpa. W tym celu obowiązane są złożyć wniosek o wznowienie, z tej bowiem przyczyny organ wznawia postępowanie tylko na żądanie strony, w tym wypadku następców prawnych Z. i M. L. (art. 147 kpa). Natomiast H. F. nie wykazała, aby takim następcą prawnym zmarłych małżonków L. była. W wypadku gdyby skargę wnieśli owi następcy prawni, Sąd miałby obowiązek uwzględnić ich stanowisko i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 b) ppsa uchylić zaskarżone postanowienie w całości z racji wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4) kpa. Ponieważ jednak H. F. nie powołała się na swoje następstwo prawne po wymienionych zmarłych, Sąd nie był władny powołać się na przesłankę wznowieniową i z tego tytułu uchylić przedmiotowe postanowienie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie