II GSK 1238/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Socha po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. Spółki z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 64/10 w sprawie ze skargi M. G. Spółki z o.o. w K. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. w sprawie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ([...]) postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 64/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę M. G. Spółki z o.o. w K. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. w sprawie o nr [...] w przedmiocie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółka nie wyczerpała środków zaskrzenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym przed organem, a który to warunek jest konieczny do skutecznego wniesienia skargi zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie wykazał bowiem, aby w związku z zarzucaną Dyrektorowi Izby Celnej w K. bezczynnością w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, wniosła ponaglenie w trybie art. 141 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Skarżąca Spółka wykazała jedynie, iż zaskarżyła bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Powyższa ocena sformułowana została w związku z następującym stanem sprawy. W dniu 5 marca 2010 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K.. Na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K., sygn. akt III SAB/Kr 21/10 zobowiązano Spółkę do wykazania, iż w sprawie wyczerpała środki zaskarżenia poprzedzające skargę do sądu. W odpowiedzi przedstawiono odpis pisma skierowanego do Ministra Finansów zatytułowanego "skarga (zażalenie) na przewlekłe i biurokratyczne załatwienie sprawy przez Dyrektora Izby Skarbowej w K.". Na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, że skarga na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. nie została poprzedzana ponagleniem. Skargą kasacyjną M. G. Spółka z o.o. w K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego łącznego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 52 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 111 § 1 i 2, art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 141 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu podniesiono, iż Spółka składając do Ministra Finansów zażalenie (skargę i ponaglenie) czyniła to w czasie przekazywania kompetencji z Izby Skarbowej do Izby Celnej. Skoro dyrektorzy tych organów rozpoznawali jeden i ten sam wniosek zasadnym było wniesienie jednej skargi przeciwko obu organom jako konsekwencji złożenia ponaglenia na powolne i biurokratyczne załatwienie sprawy bez rozdzielania na organy, których ono dotyczyło. Oznacza to, że Spółka spełnia warunek stawiany w art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Za bezpodstawne uznano rozłączenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, szczególnie gdy strona wnosiła o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą III SAB/Kr 115/10 z uwagi na zbieżność sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organy. Zdaniem Spółki organy związane były nie tylko jednym wnioskiem ale również jednym i tym samym terminem na jego rozpatrzenie dlatego brak było podstaw do rozdzielania zagadnienia bezczynności dwóch organów. Zmiana organu orzekającego nie oznaczała automatycznego przerwania biegu jednego terminu i rozpoczęcia biegu nowego. Zdaniem Skarżącej przekazanie kompetencji wywiera skutki jednie po stronie organów administracji i nie może pogarszać sytuacji strony. Reasumując Skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie odrzucił jej skargę podczas gdy przy łącznym rozpoznaniu sprawy występowały przesłanki do stwierdzenia bezczynność organów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz wskazał, że każda ze spraw dotycząca bezczynności organu powinna być rozpatrywana w świetle stanu faktycznego dotyczącego organu, któremu zarzuca się bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem skargi Spółki M. G. była bezczynność organu prowadzącego sprawę w przedmiocie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, istotnym było czy Skarżąca w toku postępowania administracyjnego wyczerpała wszystkie środki zaskarżenia związane z zarzucaną organowi bezczynnością. Niespornym jest, iż przepisami regulującymi postępowanie administracyjne z uwagi na jego przedmiot były przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, a zatem strona przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego powinna była złożyć ponaglenie, o którym mowa art. 141 § 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie, z uwagi na organ prowadzący postępowanie, tj. Dyrektora Izby Skarbowej a następnie Dyrektora Izby Celnej w K., ponaglenie powinno zostać skierowane do Ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Analiza akt przedmiotowej sprawy, potwierdza ustalenia Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca spółka skierowała takie ponaglenie do Ministra Finansów jedynie w stosunku do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o czym świadczy treść pisma Spółki z dnia 15 grudnia 2009 r. Działania Dyrektora Izby Celnej w K. w związku ze sprawą administracyjną nie stały się przedmiotem ponaglenia, co potwierdził pełnomocnik Skarżącej Spółki na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K., sygn. akt III SAB/Kr 64/10 z dnia 29 grudnia 2010 r., oświadczając, że nie składano ponaglenia do Ministra Finansów na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K.. Powyższe ustalenia potwierdzają prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż nie wypełniono przesłanki z art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, koniecznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K.. Skarga w przedmiocie bezczynności tego organu była zatem przedwczesna i nie mogła wywołać skutku w postaci zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do ustalenia czy po stronie Dyrektora Izby Celnej wystąpiła bezczynność w załatwianiu sprawy. Zarzut naruszenia art. 111 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmierzający do wykazania, iż jeśli skarga na przewlekłość skierowana przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej i Skarbowej w K. nie zostałaby "podzielona" przez Sąd pierwszej instancji na szereg postępowań zależnych od prowadzącego organu, to łączne rozpoznanie skargi prowadziłoby do stwierdzenia bezczynności organu, jest również niezasadny. Należy pamiętać, iż zarówno ponaglenie jaki i skarga do sądu na bezczynność są środkami mającymi zdyscyplinować organ oraz zmierzać do jak najszybszego załatwienia sprawy w przypadku zwlekania organu bądź przekroczenia terminów określonych w przepisach Ordynacji podatkowej, szczególnie jeśli przekroczenie to nastąpiło bez powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Konstrukcja tych instytucji jest zatem związana tak ze sprawą podatkową (administracyjną) jaki i z organem ją prowadzącym. To bowiem działanie a konkretnie zaniechania organu określonego przepisami prawa do załatwienia danego rodzaju sprawy, będąc przedmiotem niezadowolenia strony staną się przyczyną skorzystania z odpowiednich środków zmierzających do zmiany istniejącego stanu postępowania – bezczynności organu. Nie można również czynić zarzutu organowi, iż powstałe w sprawie opóźnienia są skutkiem jego bezczynności lub opieszałości jeśli organ na ich powstanie nie miał wpływu, tj. opóźnienia powstały z przyczyn obiektywnie niezależnych od organu. Brak jest tym samym podstaw do uznania aby jedną skargą można było objąć działania dwóch rożnych organów administracji publicznej, które w wyniku ustawowej zmiany właściwości do rozpoznawania określonych spraw przejęły po sobie wszczęte już sprawy. Potencjalne opóźnienia powstałe w toku prowadzenia postępowania przez dotychczasowy organ nie mogą automatycznie stać się postawą twierdzenia o bezczynności organu przejmującego sprawę. Opóźnienie powstałe w wyniku takiej sytuacji, jakkolwiek uciążliwą dla strony, będzie okolicznością niezależną od organu, który stał się właściwy do dalszego prowadzenia sprawy. Prawidłowo zatem zastosowywano art. 57 § 3 powołanej ustawy nakazujący rozdzielenie spraw jeśli w jednym piśmie zaskarżona więcej niż jeden akt lub czynność i rozdzielono skargę Spółki w zależności do organu, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie bezczynności. Odrębnie bowiem należało dokonać kontroli czy wniosek dotyczący Dyrektora Izby Celnej i Dyrektora Izby Skarbowej spełniał warunki niezbędne dla zainicjowania postępowania przed sądem, a następnie dokonać kontroli postępowania prowadzonego przez każdy z tych organów jako autonomicznych jednostek pod kątem istnienia bądź niewystępowania okoliczności przemawiających za stwierdzeniem bezczynności w sprawie. Ze wskazanych powyżej przyczyn niemożliwym było połączenie wszystkich spraw wymienionych w skardze przez Spółkę do łącznego rozpoznania. Możliwość taka istniała wyłącznie w stosunku do wniosków dotyczących odpowiednio Dyrektora Izby Celnej lub Skarbowej, co jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 64/10 miało miejsce, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył tę sprawę ze sprawą o sygn. akt III SAB/Kr 48/10 również dotyczącą skargi na przewlekłość Dyrektora Izby Celnej w K.. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, wobec czego w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.