II SA/Ke 748/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 29 września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 sierpnia 2010r. w sprawie odmowy przyznania T. C. zasiłku celowego do wysokości 20 000zł na remont lub odbudowę domu/mieszkania, które zostało zniszczone w wyniku powodzi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że T. C. wystąpiła w dniu 21 lipca 2010r. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w wysokości do 20 000zł w związku z powodzią, która miała miejsce w maju, a następnie w czerwcu 2010r., w której zniszczeniu uległ budynek gospodarczo-mieszkaniowy, położony na posesji przy ulicy W. w S.. W piśmie z dnia 23 lipca 2010r. wyjaśniła, że na terenie tej posesji znajdują się dwa budynki: dom mieszkalny, wykupiony przez Skarb Państwa, w którym zamieszkiwała wraz z córką i mężem oraz budynek gospodarczy, którego część została zaadaptowana na domek letniskowy, w którym niejednokrotnie nocowała z rodziną podczas, np. wykonywania prac remontowych. Oba te budynki uległy zalaniu. Budynek letniskowy jest murowany, parterowy, jedno pomieszczenie stanowi część mieszkalną, a pozostałe trzy pomieszczenia gospodarcze. W pomieszczeniu gospodarczym woda zniszczyła m.in. pralkę automatyczną, kuchenkę gazową, kuchnię węglową, meble kuchenne. T. C. oświadczyła, że przyznaną pomoc przeznaczy na zakup płytek podłogowych, drzwi wejściowych oraz remont kuchni węglowej w tym budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że T. C. otrzymała z tytułu pomocy rządowej za I falę powodzi 5 000zł, a za drugą falę 3 000zł. Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy wskazał na treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 145, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W związku z powodzią, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego, Premier Rządu podjął decyzję, którą ogłosił w mediach, że ze środków budżetu Państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom w kwotach do 6 000zł, 20 000zł, 100 000zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Zasady określania tej pomocy określiło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 30 kwietnia 2010r. oraz 24 czerwca 2010r. Zgodnie z treścią tego ostatniego pisma osobom poszkodowanym przez powódź przysługuje także pomoc na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią. Pomoc ta jest udzielana po oszacowaniu szkód przez osoby wyznaczone przez Wojewodów, zaś osoby uprawnione są obowiązane przedstawić faktury i rachunki potwierdzające poniesienie wydatków związanych z remontem lub odbudową budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych. Pomoc ta przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym budynku (lokalu). Organ wskazał, że w związku z tym, jeżeli w zniszczonym na skutek powodzi budynku lub lokalu mieszkalnym przed powodzią gospodarstwo domowe nie było prowadzone (np. w przypadku budynków w budowie, niezamieszkałych, okresowo zamieszkałych) nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego domu (lokalu). Zasiłek nie przysługuje także na remont domków rekreacyjnych i letniskowych. Organ odmawiając przyznania T. C. zasiłku celowego przeznaczonego na usuwanie skutków powodzi wskazał, że zasiłki te nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. Organ wskazał, że zasiłek na remont lub odbudowę budynku lub lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli w tym lokalu lub budynku gospodarstwo domowe przed powodzią nie było prowadzone; nie przysługuje ono również na remont domków letniskowych i rekreacyjnych. W ocenie organu, skoro T. C. wraz z rodziną zamieszkiwała w domu mieszkalnym, który przed powodzią wraz z gruntem pod budynkiem został wykupiony przez Skarb Państwa i w nim prowadzili oni gospodarstwo domowe (co wynika z wywiadu środowiskowego), to oznacza, że w tym budynku znajdowało się ich centrum życiowe. Natomiast drugi budynek, jak sama skarżąca wskazała, stanowił domek letniskowy. Sam charakter tego budynku, tj. czy stanowił on budynek gospodarczy, gospodarczo-mieszkalny nie jest okolicznością decydującą, najistotniejsze znaczenie ma prowadzenie w danym budynku na co dzień gospodarstwa domowego. Okoliczność, że rodzina niejednokrotnie nocowała w tym budynku, nie oznacza, zdaniem organu, że rodzina ta prowadziła w nim gospodarstwo domowe, gdyż sam fakt korzystania z tego budynku nie jest równoznaczny z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. C. zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że w okresie poprzedzającym majową i czerwcową powódź mieszkała wraz z rodziną w budynku mieszkalnym mieszczącym się pod w/w adresem, podczas gdy w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa mieszkała w innym budynku mieszkalno-gospodarczym na posesji pod tym samym numerem, który w wyniku powodzi uległ zniszczeniu, - rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 kpa poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, niepełne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów możliwych do przeprowadzenia i wskazywanych przez skarżącą w trakcie postępowania jako celowe i konieczne do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, takich jak np. zeznania świadków - sąsiadów, art. 107 § 1 kpa poprzez oparcie się w uzasadnieniu decyzji nie na wykładni przepisów powszechnie obowiązujących prawa, lecz na pismach i wytycznych Ministra MSWiA, które nie stanowią źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, przy jednoczesnym zignorowaniu tych wykładni i pism, które były korzystne dla skarżącej. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku gospodarczo-mieszkalnego w kwocie do 20 000zł, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi T. C. wskazała, że w okresie poprzedzającym majową powódź wraz z rodziną zamieszkiwała w przeważającej mierze, właśnie z uwagi na wykup domu przez Skarb Państwa, w budynku gospodarczo-mieszkalnym znajdującym się na tej samej nieruchomości. Budynek wykupiony pod inwestycję drogową zobowiązana była opuścić, w związku z czym jedyne korzystanie z tego budynku polegało w rzeczywistości na porządkowaniu i wywożeniu z niego rzeczy. Nie polega na prawdzie okoliczność wskazana przez organ, że mieszkała w wywłaszczonym budynku. Możliwe było przesłuchanie świadków na tę okoliczność – sąsiadów, którzy wiedzieli jak wyglądała rzeczywista sytuacja rodziny, czego pracownicy OPS nie uczynili. Skarżąca podkreśliła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w protokole z przeglądu budynku uszkodzonego przez powódź z dnia 22 czerwca 2010r. zakwalifikował go jako budynek gospodarczo-mieszkalny. W budynku tym, składającym się z 4 pomieszczeń jedno było zaadaptowane na mieszkalne. Skarżąca przyznała, że w oświadczeniu podała, że budynek ten traktuje jako letniskowy, ale nie oznacza to, że z uwagi na okoliczności życiowe, w jakich znalazła się jej rodzina, nie mieszkali w nim i nie prowadzili w tym budynku gospodarstwa domowego. W perspektywie 1,5 roku mieli wybudować nowy dom, a do tego czasu w zniszczonym budynku miało być prowadzone gospodarstwo domowe. Nadmieniła, że do budynku doprowadzone były wszystkie media, nadto budynek wyposażony był m.in. w meble kuchenne, kuchenkę gazową, lodówkę, pralkę i inne urządzenia gospodarstwa domowego, co także świadczy o prowadzeniu w nim gospodarstwa domowego. W chwili obecnej zamieszkują u rodziny, bo nie mają środków do podjęcia prac remontowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co przesądza o naruszeniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie podniósł organ powódź, która miała miejsce w maju 2010r. w Polsce dotknęła także terenów województwa , w tym S., gdzie znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącej. Premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Jak wynika z art. 40 ust. 2 ustawy, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przedmiotem kontroli sądowej jest w takim przypadku zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy orzeczenie zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ze względu na powyższe, zadaniem Sądu w sprawie niniejszej było zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania T. C. zasiłku celowego w żądanej przez nią wysokości. Stosownie bowiem do przepisów ustawy o pomocy społecznej, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Podkreślenia wymaga także, że powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez orzekające organy. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, które wystąpiły w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Jednocześnie należy podnieść, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek przy ul. W. w S. został zalany i zniszczony w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010r. Budynek stanowi własność skarżącej, która obecnie wraz z rodziną zamieszkuje u brata. Problem w sprawie sprowadzał się do tego, czy budynek ten stanowił centrum życiowe T. C. i jej rodziny. Organ uznał, że nie stanowił, ponieważ skarżąca z rodziną mieszkała w budynku mieszkalnym, znajdującym się na tej samej nieruchomości, który został wywłaszczony i stanowił własność Skarbu Państwa. Na tę okoliczność jednak organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie przesłuchał zgłoszonych świadków, nie zweryfikował oświadczenia skarżącej, że z uwagi na wywłaszczenie budynku mieszkalnego nie mógł on stanowić centrum życiowego jej rodziny; były przenoszone z niego przedmioty gospodarstwa domowego do przedmiotowego budynku, składającego się z 4 pomieszczeń, w tym kuchni letniej, w której znajdowały się w dniu powodzi: pralka, kuchenka, lodówka, meble kuchenne, stolik, krzesła, co potwierdza wywiad OPS z dnia 23.VII.2010r. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że nazwa tego obiektu budowlanego, tzn. budynek gospodarczy, budynek letniskowy, czy gospodarczo-mieszkalny nie ma znaczenia, ważne jest bowiem faktyczne wykorzystywanie go przez skarżącą przed powodzią, tzn. przed zalaniem go i zniszczeniem. Należy mieć na uwadze dość specyficzną sytuację w sprawie niniejszej, gdyż wprawdzie na nieruchomości T. C. znajdował się także budynek mieszkalny, ale nie stanowił on już jej własności, nieruchomość wraz z nim została wywłaszczona pod budowę drogi i właścicielem był Skarb Państwa. Jak wyjaśniła skarżąca na rozprawie przed Sądem za pieniądze uzyskane z odszkodowania z tego tytułu zamierzała wybudować nowy dom mieszkalny na pozostałej części działki, a do tego czasu mieszkać w przedmiotowym budynku gospodarczo-mieszkalnym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu czy też odbudowy budynku położonego w S. przy ul. W. organ pominął podnoszone przez skarżącą okoliczności, mające istotne znaczenie dla przyjęcia istnienia podstaw do przyznania zasiłku celowego na zasadzie art. 40 ustawy. Podnieść należy również, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608). Jak wskazano wyżej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny być kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1 ustawy). Jednak odmawiając skarżącej przyznania tego zasiłku celowego, organy postąpiły w sposób dowolny i bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w stanie faktycznym sprawy, przyznanie T. C. zasiłku celowego nie jest uzasadnione, postępowanie bowiem wymaga uzupełnienia. Odnośnie zarzutu skargi, dotyczącego powołania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na "wytyczne" Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie wytyczne, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organ odwoławczy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Dopiero w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny będzie możliwe orzekanie w przedmiocie przyznania stronie zasiłku celowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.