II SAB/Wr 57/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady [...] oddala skargę. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody, wynikającą z nierozpatrzenia przez ten organ – mimo upływu dwunastu miesięcy – złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady A-[...] Z.-K.na odcinku Z. – węzeł B., od km 00+000 do km 44+900. W skardze R. W. zwrócił się o wyznaczenie Wojewodzie terminu do załatwienia sprawy oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając żądanie zawarte w skardze R. W. wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. skierowanym do Urzędu Wojewody zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] r. wydaną w opisanym powyżej przedmiocie. Wobec zwłoki Wojewody z rozpatrzeniem tego wniosku skarżący pismem z dnia [...] r. złożył w trybie art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się wyznaczenia przez ten organ Wojewodzie terminu do załatwienia sprawy. Zażalenie nie zostało uwzględnione, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował R. W., że przysługuje mu w tej sprawie prawo do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego bezczynność Wojewody jest oczywista, a zwłoka dwunastu miesięcy w załatwieniu sprawy jest niczym nieuzasadniona, tym bardziej, że wszystkie akta sprawy są na terenie kraju, nie istnieje potrzeba tłumaczenia ich na język polski, a także nie są sporządzane żadne specjalistyczne opinie biegłych. Dodatkowo skarżący zauważył, że nie jest żadnym usprawiedliwieniem fakt przetrzymywania akt sprawy przez inny organ administracji, bądź sąd, gdyż po to istnieje instytucja sporządzania poświadczonych odpisów z akt sprawy, aby różne organy bądź sądy mogły jednocześnie procedować w różnych sprawach na tym samym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w sprawie, której dotyczył wniosek R.W. z dnia [...] r. postępowanie prowadził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z tym pismem z dnia [...] r. wystąpiono do tego organu z zapytaniem, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego związaną z pismem J. W. i R. W. oznaczonym jako "odwołanie", zawierającym również wniosek o stwierdzenie nieważności opisywanej poprzednio decyzji Wojewody udzielającej pozwolenia na budowę autostrady A-[...] Z.-K. na odcinku Z.– węzeł B. od km 0+000.00 do km 44+900.00. Pismem tym zwrócono się również o przesłanie kserokopii ewentualnego orzeczenia Sądu oraz całości akt administracyjnych. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. W. i R. W., jednakże akta sprawy nie zostały dotychczas odesłane. W przypadku zwrotu akt, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał się do ich niezwłocznego odesłania do D. Urzędu Wojewódzkiego. Ponadto w odpowiedzi na skargę Wojewoda podał, że pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę, zgodnie z art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego, że rozpoznanie złożonego wniosku nastąpi w terminie jednego miesiąca licząc od dnia otrzymania akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Wobec wniesionego przez R. W. zażalenia na bezczynność, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia wymienionej powyżej sprawy. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wyższego stopnia orzekł o braku w chwili obecnej podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda pozostaje w bezczynności przy rozpoznawaniu powyższej sprawy. Z odpowiedzi na skargę wynika również, że organ ponownie (pismem z dnia [...] r.) wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dodatkowo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o niezwłoczne odesłanie akt przedmiotowej sprawy i poinformował o tym fakcie wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pismem z dnia [...] r. (sygn. akt VII SA/Wa 1271/08), poinformował, że w chwili obecnej wypożyczenie akt nie jest możliwe. W wyniku złożonej przez R.W. skargi na bezczynność Wojewody w omawianej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SAB/Wr 14/10), umorzył postępowanie. Ponadto, w dniu 26 kwietnia 2010 r., wpłynął do Urzędu Wojewódzkiego kolejny wniosek R. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] r. (Nr[...]). Pismem z dnia [...]r. Wojewoda ponownie poinformował R. W., że nie może rozpoznać jego wniosku z uwagi na brak materiału dowodowego w sprawie, który znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości /na żądanie strony/ lub na zasadzie oficjalności /z urzędu/. Taka generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej została przyjęta również w przepisie art. 147 kpa odnoszącym się do wznowienia postępowania, czyli jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczeń administracyjnych. Z inicjatywą wszczęcia takiego postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Nr [...]z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady A-[...] Z.-K. na odcinku Z. – węzeł B. od km 00+000.00 do km 44+900.00 wystąpił R. W.pismem z dnia [...]r. skierowanym do "Urzędu Wojewody". W procedurze administracyjnej przyjęty został sformalizowany system weryfikowania orzeczeń administracyjnych i wprowadzone pewne zasady regulujące niektóre kwestie procesowe odmiennie niż w postępowaniu jurysdykcyjnym. Taki charakter ma przepis art. 149, który wymaga szczególnej formy wszczęcia postępowania wznowieniowego i odmowy wznowienia, stanowiąc w § 1, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, natomiast w § 3, że odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to – zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa – stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa lub decyzji w trybie art. 149 § 3 kpa bezwzględnie musi poprzedzać zbadanie przez właściwy organ prawidłowości formalnej wniosku o wznowienie postępowania, w tym legitymacji procesowej wnioskodawcy, zachowania przez niego terminu do dokonania tej czynności oraz ustalenie, czy decyzja kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek weryfikacyjny posiada cechę ostateczności, zgodnie z zasadą przyjętą w przepisie art. 145 § 1 kpa. Dokonanie takich czynności w sposób legalny może odbywać się wyłącznie na podstawie materiału sprawy czyli oryginalnych akt administracyjnych, którymi musi dysponować organ właściwy w sprawie wznowienia, określony zgodnie z kryteriami przyjętymi w art. 148 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda– działający jako organ właściwy – podjął działania zmierzające do uzyskania akt sprawy koniecznych dla rozpoznania wniosku wniesionego przez R. W. w dniu [...] r. Nieskuteczność tych działań – na co wskazują w sposób nie budzący wątpliwości akta doręczone Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę – nie była ani wynikiem braku staranności Wojewody ani jakichkolwiek zaniedbań tego organu. W tym zakresie Wojewoda pozostał zależny od działań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne jest również, że wbrew sugestiom skarżącego zdaniem Sądu nie jest właściwe dokonywanie przez uprawniony organ administracji publicznej czynności procesowych, w tym orzeczniczych w sprawie administracyjnej w sposób zgodny z prawem na podstawie odpisów czy kserokopii akt. Zważyć też należy, że Wojewoda nie uchybił wymogowi wynikającemu z art. 36 kpa i zawiadomił R. W. o niemożności rozpoznania wniosku z dnia [...]r. w terminie określonym w przepisach procesowych, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należy też uwzględnić to, że po wniesieniu przez R.W. wniosku o wznowienie postępowania w opisanej wcześniej sprawie z powodów niezawinionych przez organ w istocie nie nastąpiło wszczęcie postępowania, bowiem nie wydano postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Konsekwencją tego jest konieczność uznania, że nie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminów przyjętych w art. 35 kpa dla załatwienia sprawy administracyjnej. Wskazane przez ustawodawcę terminy załatwienia spraw administracyjnych liczone są bowiem od dnia wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewodzie nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie – stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy – orzekł jak w sentencji. H.B.10.02.2011r.