II SA/Sz 898/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...} r. nr {...} w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), wezwał (w pkt 1 orzeczenia) Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...] do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, w związku z niewykonaniem obowiązków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia[...], w wysokości [...] zł oraz wezwał (pkt 3) Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym Nr [...] r. w terminie [...]r. W punkcie 5 postanowienia organ zobowiązał ww. spółkę do uiszczenia kosztów doręczenia tytułu wykonawczego w wysokości [...] zł i kosztów opłaty za wydanie przedmiotowego postanowienia w kwocie [...]zł. Organ I instancji podał w uzasadnieniu, że w dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję numer [...] wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych, zlokalizowanego w m. [...] (dz. Nr [...]), będącego w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. . W przedmiotowej decyzji został określony sposób i harmonogram zamknięcia składowiska odpadów wraz z terminami wykonania poszczególnych etapów. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. skierowało pięć wniosków do Starosty [...] o zmianę decyzji z dnia [...] r. W jednym przypadku wniosek dotyczył zmiany zobowiązania użytkownika składowiska do wykonania otworów badawczych (piezometrów) dla każdego z poziomów wodonośnych do pierwszego użytkowego włącznie. Starosta [...] w dniu [...] r. wydał decyzję odmowną numer [...]. Kolejne trzy wnioski dotyczyły przesunięcia terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z [...] r. W dniu [...] r. Starosta [...] decyzją numer [...] zmienił ww. decyzję, przesuwając termin realizacji zadań, dotyczących zabezpieczenia składowiska odpadów w m. [...]. Dwa pozostałe wnioski zostały rozstrzygnięte negatywnie - decyzją z dnia[...]. Starosta [...] po przeanalizowaniu dołączonych do ww. wniosków przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o. o. badań monitoringowych, zauważył znaczne przekroczenia dopuszczalnych wartości wskaźników jakości wody. Organ uznał, że istnieje uzasadnione podejrzenie, iż ze względu na brak wykonania warstwy wykonawczej zabezpieczającej częściowo przed wpływem warunków atmosferycznych następuje emisja zanieczyszczeń do gruntu, a następnie do wód podziemnych. Ponadto, zarządzający składowiskiem miał wystarczająco dużo czasu na wykonanie podstawowych zabezpieczeń czaszy składowiska. Brak tych zabezpieczeń powoduje brak ograniczenia jego wpływu na środowisko oraz może stanowić zagrożenie dla prawidłowego wykonania pozostałych warstw zamykających (osiadanie). W ocenie Starosty [...] zarządzający składowiskiem nie wskazał wówczas żadnych racjonalnych powodów, dla których winna zostać kolejny raz zmieniona ostateczna decyzja w sprawie zamknięcia składowiska odpadów w m. [...]. Według organu w interesie społecznym nie leżało kolejne przesunięcie terminu wykonania podstawowych prac związanych z zabezpieczeniem przedmiotowego składowiska. W związku z piątym wnioskiem o zmianę decyzji [...]r., poprzez zmianę sposobu i harmonogramu prac rekultywacyjnych składowiska odpadów w m. [...], Starosta [...], po wnikliwej analizie całej sprawy zamknięcia składowiska odpadów, uznał, że Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. samo oszacowanie kosztów rekultywacji składowiska odpadów zajęło ponad [...] lat i do tej pory nie zostały wykonane żadne prace rekultywacyjne. Starosta [...] uzasadnił dalej, że postawa wnioskodawcy, ograniczająca się do składania kolejnych wniosków o zmianę decyzji, bez realnej gwarancji wywiązania się z nałożonych obowiązków, nie stanowiła podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym w dniu [...] r. doręczył Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. Upomnienie Nr [...], w którym stwierdził nie wykonanie obowiązku polegającego na zamknięciu składowiska odpadów komunalnych w m. [...] i wezwał do wykonania tegoż obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Następnie organ podał, że w związku z niewykonaniem w terminie wskazanego w upomnieniu obowiązku, Starosta [...], stosownie do art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wystawił tytuł wykonawczy i tym samym wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie nałożenia grzywny celem przymuszenia. Przy czym z uwagi na fakt, że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, uznano za celowe zastosowanie środka egzekucji w postaci grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 ww. ustawy). Organ wyjaśnił, że ze względu na ogromną wagę obowiązku spoczywającego na zarządzającym składowiskiem odpadów, Starosta [...] nałożył grzywnę w wysokości [...]zł. Organ wskazał również, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ww. ustawy, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 119 § 2 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Może być ona nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ustawy) kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...] zł (art. 121 § 2 ww. ustawy). Stosownie do art. 122 § 1 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 122 § 3 ww. ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponadto, zgodnie z art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł, przy czym obowiązek ten powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia (art. 64 a § 2 pkt 1 ww. ustawy). Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w [...] Spółka z o. o. w [...] złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Starost [...] z dnia [...] r. wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia spółka podniosła, że Starosta [...] wydając decyzję wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w miejscowości [...] był organem ochrony środowiska właściwym w przedmiotowej sprawie. Od dnia [...] r. uległ jednak zmianie § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Składowiska odpadów o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe. Od [...] r. składowiska te, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowią przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Na składowisku w miejscowości [...] znajduje się obecnie co najmniej [...] m3 unieszkodliwionych odpadów - obliczeń tych dokonano na podstawie zaktualizowanej mapy do celów projektowych. Współczynnik przeliczenia odpadów komunalnych z m3 na Mg wynosi: odpady komunalne bez zagęszczania 1 m3 = [...]Mg odpady zagęszczone w śmieciarce ze zgniotem 1 m3 = [...]Mg przy naturalnym osiadaniu składowiska 1 m3 = [...]Mg przy ugniataniu spycharkami 1 m3 = [...]Mg przy ugniataniu kompaktorem 1 m3 = [...]Mg Na składowisku w miejscowości [...] do zagęszczania odpadów używana była spycharka, dlatego uwzględniono minimalny współczynnik przeliczeniowy dla odpadów złożonych na składowisku, poddanych zagęszczeniu mechanicznemu 1 m3 = [...] Mg. Stąd też pojemność składowiska w [...] wynosi co najmniej [...] Mg odpadów. Dlatego też – zdaniem skarżącej spółki - właściwym organem ochrony środowiska zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zmianami), w nawiązaniu do art. 378 ust. 2 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska od dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie zamknięcia składowiska odpadów w miejscowości [...] był Wojewoda, a od [...] r. jest Marszałek Województwa . Odwołująca się spółka, powołując się na brzmienie art. 20 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podała, że skoro Starosta [...] nie jest już organem właściwym w sprawie zamknięcia składowiska odpadów o pojemności co najmniej [...] ton to nie jest także organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r. Tak więc postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane przez Starostę [...] z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto, spółka zwróciła uwagę, że Starosta [...] posiadał dane dotyczące szacowanej ilości odpadów złożonych na składowisku obliczone na podstawie obmiaru geometrycznego. Obliczenia te zostały przedstawione w projekcie technicznego zabezpieczenia nieczynnego składowiska odpadów z [...] r. wykonanym przez "S" Usługi i Produkcja Budownictwa w [...], który był zaopiniowany przez Starostę [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 18, art., 33 pkt 9, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 64 c § 1, § 5, § 7 i § 8 oraz art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z zażalenia Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] r. - uchyliło pkt 5 postanowienia Starosty i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części. Organ II instancji uzasadnił, że Starosta [...] występując w przedmiotowej sprawie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, po uprzednim doręczeniu upomnienia nr [...] r., wystawił wobec Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o. o. tytuł wykonawczy nr [...]r. obejmujący obowiązek o charakterze niepieniężnym polegający na zamknięciu składowiska odpadów komunalnych w miejscowości [...] poprzez dokonanie określonych działań i czynności na terenie składowiska, szczegółowo opisanych w punktach (a-i) w ww. tytule wykonawczym. Jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wierzyciel wskazał art. 33 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz decyzję z dnia [...]. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanemu w dniu [...] r. Zaskarżonym postanowieniem Starosta [...] wezwał Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...] do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł w związku z niewykonaniem obowiązków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W postanowieniu wezwał spółkę również do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] r. oraz obciążył spółkę kosztami doręczenia tytułu wykonawczego w kwocie [...] zł oraz opłatą za wydanie postanowienia w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 1 uegz grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać : 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2) Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3). Organ II instancji zwrócił uwagę, że zobowiązanemu zgodnie z art. 122 § 3 uegz służą zróżnicowane środki zaskarżenia, a mianowicie prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Podstawy zarzutów zostały taksatywnie wyliczone w art. 33 uegz. Wśród tych podstaw znajduje się - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (art. 33 pkt 9 uegz). Pouczenie o przysługującym zobowiązanej w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wraz z zacytowaniem podstaw zarzutów, zawierał odpis tytułu wykonawczego nr [...], doręczony skarżącej spółce w dniu [...] r. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że podstawowym środkiem zaskarżenia na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest określony w art. 33 ustawy zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego bowiem decyduje to o właściwości organów. Organ II instancji wskazał, że prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny może więc jedynie uzasadniać złożenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 9, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Z tego też powodu – w ocenie organu - zarzuty skarżącej skierowane przeciwko tytułowi wykonawczemu mogły być przedmiotem badania w postępowaniu wywołanym zażaleniem zobowiązanej na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia . W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie to nie może się ostać w części tj. w pkt 5, jednakże z innych przyczyn, aniżeli podniesione w zażaleniu. Zgodnie z art. 64 a § 1 uegz organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, m.in. za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł. Przepisy rozdziału 6 ustawy "Koszty egzekucyjne" nie przewidują natomiast podstawy do pobrania opłaty lub zwrotu wydatku za "doręczenie tytułu wykonawczego". W myśl art. 64 c § 1 ustawy opłaty, o których mowa w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, co do zasady, obciążają zobowiązanego. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia. Egzekucja kosztów egzekucyjnych następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy egzekucji kosztów egzekucyjnych nie pobiera się opłat za czynności egzekucyjne (art. 64 c § 5). Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Żądanie to nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli zostało wniesione po upływie 14 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a w przypadku zakończenia postępowania egzekucyjnego wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku - od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych (art. 64 c § 7 i § 8 uegz). Według organu II instancji, przepis art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 uegz nie stanowi podstawy do nałożenia tej [opłaty na zobowiązanego w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Koszty egzekucyjne mogą być ustalone w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 64 c § 7 na żądanie wierzyciela, z urzędu zaś jedynie w przypadku, gdy koszty te obciążają wierzyciela. Z tych względów zaskarżone postanowienie w pkt 5 należało uchylić. Ponadto, organ ocenił, że zaskarżone postanowienie zawiera obligatoryjną treść, o której mowa w art. 122 §2 uegz, odpowiada wymogom ustawowym również co do wysokości nałożonej grzywny. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla zobowiązanego, gdyż ustawa przewiduje, że w niniejszej sprawie można nałożyć na zobowiązanego grzywnę do kwoty [...] zł. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o. o. w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i wniosło o uchylenie ww. postanowienia w całości jako naruszającego interes prawny. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła zarzuty i argumenty wcześniej już podnoszone w zażaleniu postanowienie organu I instancji. Skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że Starosta [...] wydając dnia [...] r. decyzję wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w miejscowości [...] był organem ochrony środowiska właściwym w przedmiotowej sprawie. Od dnia [...] r. uległ jednak zmianie § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Składowiska odpadów o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe. Od [...] r. składowiska te, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowią przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Właściwym organem ochrony środowiska zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 39 z 2008, poz. 251 ze zm.), w nawiązaniu do art. 378 ust. 2 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska od dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie zamknięcia składowiska odpadów w miejscowości [...] był Wojewoda , a od [...] r. jest Marszałek Województwa [...]. W ocenie Spółki, Starosta [...] nie jest organem właściwym w sprawie zamknięcia składowiska odpadów o pojemności co najmniej [...] ton i nie jest także organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r., a postanowienie z dnia [...] r. zostało więc wydane przez Starostę [...] z naruszeniem przepisów o właściwości. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w swojej decyzji z dnia [...] r. Starosta stwierdził że decyzja [...] o zamknięciu składowiska nie występuje już w obrocie prawnym, co stanowi naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Ponadto, Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o jest podmiotem należącym do Gminy [...] tak więc środki na realizacje rekultywacji składowiska jak i pokrycie grzywny w celu przymuszenia pochodzić będą z budżetu gminy. Skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę, że realizacja rekultywacji w zakresie przewidzianym przez Starostę [...] jest niemożliwa pod względem technicznym, dodatkowo pociąga za sobą wydatki, które przekraczają jej możliwości finansowe. Poza tym, Starosta [...] określając warunki techniczne przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, nie uwzględnił technicznych możliwości ich przeprowadzenia a decyzja została wydana bez projektu rekultywacji. W opinii skarżącej ww. działanie Starosty [...] nie zwiększa zaufania do organów Państwa. Spółka nie ma z jednej strony pewności czy decyzja o zamknięciu składowiska znajduje się w obrocie prawnym, czy też wygasła. Ponadto, brak ważnej decyzji o zamknięciu składowiska powoduje zablokowanie dostępu do uzyskania środków na realizację tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji ponowił argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", spowodowała uwzględnienie niniejszej skargi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o art. 18, art., 33 pkt 9, art. 64 a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 64 c § 1, § 5, § 7 i § 8 oraz art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanym dalej "u.p.e.a.". Wskazać należy, że w myśl art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji. Jej nałożenie nie jest bowiem celem samo w sobie, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się w postaci wykonania nałożonego na niego w przeszłości obowiązku, od którego to wykonania zobowiązany się uchyla. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, kierując się jedynie zasadą skuteczności i celowości. Zgodnie z art. 122 § 1 powołanej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 i postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis § 2 stanowi, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z kolei § 3 określa środki odwoławcze przysługujące zobowiązanemu, tj. prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie Starosty [...] z [...] r. zawierało pouczenie, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 122 § 3 powołanego przepisu, albowiem treść jego stanowi, iż "zobowiązanemu służy zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 7 dni od daty jego doręczenia". Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...]r. W tym samym dniu organ egzekucyjny doręczył skarżącej Spółce tytuł wykonawczy z pouczeniem o prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd zauważył, że treść pisma skarżącej spółki z dnia [...]r. będącego środkiem odwoławczym od postanowienia organu I instancji w żaden sposób nie odnosi się do postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, albowiem wnoszący je podmiot kwestionuje właściwość Starosty [...] jako organu egzekucyjnego w tej sprawie. Jak słusznie organ II instancji podkreślił w zaskarżonym postanowieniu w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu, żeby nie doszło do naruszenia tej zasady, zobowiązany powinien zostać prawidłowo pouczony o przysługujących środkach zaskarżenia, a organ odwoławczy, bez porozumienia ze stroną, nie może przesądzać z którym ze środków odwoławczych ma do czynienia. Ponadto, w postępowaniu egzekucyjnym, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, kierunek działania organu wyznacza treść żądania wnoszonego do organu przez stronę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym o charakterze prawnym pisma decyduje jego treść. Organ związany jest zatem żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści poprzez uruchomienie według własnej oceny właściwego trybu postępowania. Oczywistym jest, zdaniem Sądu, że strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji związanych z brakiem prawidłowego pouczenia co do przysługujących środków zaskarżenia tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, z przyczyn formalnych, winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę ustali w pierwszej kolejności jaki środek zaskarżenia wniosła skarżąca na skutek doręczenia jej w tym samym dniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytułu wykonawczego, a następnie, w zależności od stanowiska strony skarżącej, przeprowadzi właściwe, zgodne z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Ze względu na to, że w postępowaniu odwoławczym organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.