II SA/Gd 629/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że wymieniona w punkcie pierwszym wyroku decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek T. D. odroczył wykonanie rozbiórki budynku warsztatu samochodowego o wymiarach zewnętrznych 9,50 m x 15,30 m do poziomu posadzki z pozostawieniem ściany lakierni i suszarni, położonego na działce nr [...] przy ul. K. w R. i zezwolił na czasowe wykorzystywanie w/w obiektu budowlanego w sposób dotychczasowy do dnia 15 czerwca 2011 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust.1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 29 kwietnia 2010 r. wpłynął wniosek I. D. i T. D., o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki należącego do nich warsztatu samochodowego i zezwolenie na czasowe jego wykorzystanie w sposób dotychczasowy. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że warsztat jest dorobkiem ich całego życia, w którego powstanie zainwestowali wszystkie swoje środki finansowe. Jest jedynym źródłem utrzymania rodziny, a ponadto miejscem, w którym od ponad 30 lat kształci uczniów w zawodach: mechanik samochodowy, blacharz, lakiernik. Na dowód tego złożyli do akt postępowania dokumenty w postaci zaświadczeń i umów. W uzupełnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że na początku 2011 r. T. D. osiągnie wiek emerytalny, umożliwiający mu przejście na emeryturę. W niniejszej sprawie przeprowadzono dowód z akt sprawy [...], z którego wynika, że w dniu 8 sierpnia 2008 r. została wydana decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego warsztatu, która stała się prawomocna zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2009 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r,. jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Wydanie tej decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, którymi są "względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu". Zdaniem organu, w niniejszej sprawie istnieją względy społeczne przemawiające za odroczeniem wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwoleniem na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób dotychczasowy. Budynek jest użytkowany jako warsztat samochodowy, będący jedynym źródłem utrzymania dla I. i T. D., a wnioskodawcy pozostał rok do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nakazanie jego rozbiórki w tej sytuacji byłoby niewskazane ze względów społecznych. Organ uznał za słuszne umożliwienie wnioskodawcy otrzymania uprawnień emerytalnych w tej konkretnej sytuacji. Decyzja o rozbiórce pozbawiłaby wnioskodawców miejsca pracy w trybie natychmiastowym, a jest raczej mało prawdopodobne, żeby biorąc pod uwagę ich wiek i obecną trudną sytuację na rynku pracy znaleźli inne źródło dochodu. Organ ustalił, iż obecnie w warsztacie kształci się trzech młodocianych uczniów i wskazał, iż odroczenie rozbiórki pozwoli wnioskodawcom na uregulowanie kwestii związanych z kształceniem uczniów w ich warsztacie, pozwalając zakończyć ich edukację zgodnie z zawartymi umowami. Wykonanie decyzji postawiłoby również w trudnej sytuacji uczniów, którzy mają ustalone miejsce kształcenia w warsztacie wnioskodawcy. Organ wskazał, iż przedłużenie o rok istnienia warsztatu samochodowego funkcjonującego od 1974 r. nie powinno być zbyt dużym obciążeniem dla sąsiadów i środowiska, biorąc pod uwagę 35-letni okres jego dotychczasowego funkcjonowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. G. domagając się uchylenia decyzji i oddalenia wniosku o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki. Odwołujący wskazał, iż żaden interes społeczny nie przemawia za odroczeniem terminu rozbiórki. Przesłanki wskazane przez wnioskodawcę i uwzględnione przez organ, stanowią wyłącznie osobisty interes właściciela warsztatu. Tymczasem dalsze funkcjonowanie warsztatu jest uciążliwe dla odwołującego, który jest bezpośrednim sąsiadem warsztatu samochodowego. W odwołaniu wskazano, iż inwestor posiada w pobliżu inny budynek, który pełnił w przeszłości funkcję warsztatową i do którego można przenieść prowadzoną działalność. Decyzją z dnia 9 lipca 2010r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podzielił przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przypadku objętego nakazem przymusowej rozbiórki budynku warsztatu samochodowego na działce nr [...] przy ul. K. w R., wystąpiła przesłanka względów społecznych, o jakiej jest mowa w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniająca odroczenie wykonania nakazu rozbiórki. Organ wskazał, iż przesłankę tę wywodzić można z ogólnych zasad państwa prawa lub wprost z analogi do unormowań prawa pracy, które chroni miejsce zatrudnienia osoby tuż przed jej odejściem na emeryturę. Zdaniem organu w tej konkretnej sprawie, gdy los warsztatu - będącego długoletnim miejscem pracy jako jedynego źródła utrzymania rodziny i miejscem szkolenia zawodowego młodych ludzi (obecnie trzech, dotychczas około pięćdziesięciu) - jest prawnie przesądzony, fakt, iż przejście na emeryturę nastąpi 1 marca 2011 r., czyli w nieodległym czasie, uzasadnia odroczenie terminu wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki budynku. Skargę na powyższą decyzję wywiódł H. G., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 136 k.p.a. i art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organ odwoławczy w ramach własnego postępowania nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, ograniczył się do powielenia argumentacji zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie skarżącego organ przekroczył granice uznania administracyjnego twierdząc, iż za uwzględnieniem wniosku o odroczenie terminu wykonania rozbiórki przemawia interes społeczny, który w niniejszej sprawie nie występuje. Skarżący wskazał, iż organ w wydanej decyzji nie uwzględnił interesu skarżącego, wynikającego z konieczności dalszego znoszenie uciążliwości funkcjonowania warsztatu i dał prymat interesowi inwestora, który dopuścił się naruszenia prawa. Skarżący zarzucił, iż T. D. od dawna wiedział o nakazie rozbiórki, miał możliwość przygotowania się do wyburzenia warsztatu, w tym przeniesienia warsztatu w inne miejsce. Zdaniem skarżącego, wiedząc o wydanym nakazie nie powinien on przyjmować uczniów na szkolenie. Brak jest zatem, zdaniem skarżącego, względów natury społecznej w rozumieniu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., które dawałyby podstawę do odroczenia nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Zastosowanie normy art. 39 cytowanej ustawy wymaga stwierdzenia przez organ, iż w sprawie istnieją względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Co do zasady, regułą jest, iż ostateczne decyzje organu administracji nakazujące przymusową rozbiórkę winny być wykonywane. Odstęptwo od tej reguły i odroczenie realizacji nakazu rozbiórki może nastąpić jedynie w szczególnych przypadkach. Organ orzekając o odroczeniu rozbiórki winien szczegółowo rozważyć, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ocena zaistnienia względów społecznych lub gospodarczych winna uwzględniać całokształt okoliczności sprawy. W szczególności rozważając społeczne uzasadnienie odroczenia nakazu rozbiórki, organ winien rozważyć, czy odroczeniu takiemu nie sprzeciwia się interes innych podmiotów, a jeżeli tak, jakie względy przemawiają za daniem prymatu interesowi osoby samowolnie realizującej inwestycję, wobec której orzeczono nakaz rozbiórki. Jednocześnie wskazać należy, iż organ dokonując odroczenia terminu wykonania rozbiórki winien rozważyć nie tylko zaistnienie względów społecznych bądź gospodarczych uzasadniających wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki, lecz również winien szczegółowo rozważyć okres odroczenia wykonania rozbiórki i dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jest to szczególnie istotne w sytuacji konfliktu interesów uczestników postępowania, kiedy odroczenie wykonania nakazu rozbiórki jest sprzeczne z interesem innych podmiotów, a organ winien stosować art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ze szczególną wnikliwością. Organ I wskazał, iż za odroczeniem terminu wykonania rozbiórki i zezwoleniem na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego przemawia fakt, iż inwestor uzyska uprawnienia emerytalne na początku 2011 r. oraz konieczność uregulowania kwestii związanych z kształceniem uczniów w warsztacie. Jednocześnie organ wskazał, iż przedłużenie o rok istnienia warsztatu funkcjonującego od 1974 r., nie powinno być zbyt dużym obciążeniem dla sąsiadów i środowiska, biorąc pod uwagę 35-letni okres jego dotychczasowego funkcjonowania. Organ II instancji podzielił ocenę w tym zakresie. Decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. , a organ nie rozważył w niej wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z decyzji obu organów nie wynikają okoliczności uzasadniające przyjęty termin odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Data 15 czerwca 2011 r., do której odroczono wykonanie nakazu rozbiórki nie została przez organ wyjaśniona. Wniosek o odroczenie wykonania rozbiórki na okres 12 miesięcy złożony został w dniu 27 kwietnia 2010 r. Decyzja organu I instancji wydana została 8 czerwca 2010 r. Podzielenie przez organ argumentacji wniosku, nie zwalniało tego organu od ustalenia zasadności przyjętego w decyzji terminu odroczenia rozbiórki. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż inwestor nabędzie uprawnienia emerytalne na początku 2011 r. Wzgląd społeczny związany z zachowaniem miejsca pracy T. D. prowadzącego warsztat samochodowy nie uzasadniał odroczenia wykonania decyzji do 15 czerwca 2011 r. Ze znajdujących się w aktach umów o pracę w celu przygotowania zawodowego wynika, iż umowy z uczniami kształcącymi się w warsztacie zawarte zostały do dnia 9 października 2011 r. oraz 31 sierpnia 2012 r. (dowód: odpisy umów w aktach administracyjnych organu I instancji). Daty te nie pozostają, podobnie jak data uzyskania przez T. D. uprawnień emerytalnych, w związku z datą, do której odroczono wykonanie nakazu rozbiórki. Dodatkowo wskazać należy, iż z przedłożonych umów o pracę w celu przygotowania zawodowego wynika, iż zostały one zawarte w dniach 25 sierpnia 2009 r., 10 kwietnia 2009 r. i 25 sierpnia 2008 r., a więc już po wydaniu decyzji w sprawie nakazu rozbiórki z dnia 8 sierpnia 2008 r. T. D. zawierając powyższe umowy powinien zatem liczyć się z obowiązkiem wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, która została wydana wcześniej. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach sprawy, fakt zawarcia tych umów nie powinien być traktowany jako wzgląd społeczny przemawiający za odroczeniem nakazu rozbiórki. Tym bardziej, iż okres zakończenia umów jest odległy i nie odpowiada okresowi odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Nie zasługuje również na aprobatę stanowisko organu, iż przedłużenie o rok istnienia warsztatu funkcjonującego od 1974 r., nie powinno być zbyt dużym obciążeniem dla sąsiadów i środowiska, biorąc pod uwagę 35-letni okres jego dotychczasowego funkcjonowania. Podkreślić należy, iż długi okres funkcjonowania obiektu w warunkach naruszenia prawa nie może stanowić uzasadnienia dalszego odroczenia jego rozbiórki. Przeciwnie, organ winien wniosek w takiej sprawie rozpatrzyć z należytą wnikliwością. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie rozbiórki było prowadzone przez kilka lat, decyzja o nakazie rozbiórki została wydana w dniu 8 sierpnia 2008 r., a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oddalający skargę na decyzję organu II instancji zapadł w dniu 18 listopada 2009 r. Wszystkie te okoliczności przemawiają przeciwko dalszemu odsuwaniu w czasie nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, złożony wniosek o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki mógł znajdować uzasadnienie jedynie w okoliczności związanej z koniecznością zachowania miejsca pracy T. D. do czasu nabycia przez niego uprawnień emerytalnych. Przemawia za tym wiek wnioskodawcy, przewidywane trudności ze znalezieniem przez niego innego miejsca pracy i wreszcie nieodległy czas nabycia tych uprawnień. Wnioskodawca wskazywał, iż osiągnie uprawnienia emerytalne w dniu 1 marca 2011 r., okoliczność ta nie była przedmiotem postępowania dowodowego, a organ dokonał ustaleń w tym zakresie wyłącznie na podstawie oświadczenia T. D.. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ winien dokonać ustalenia tej okoliczności na podstawie materiału dowodowego. Nadto w razie wykazania tej okoliczności przez wnioskodawcę, organ winien ustosunkować się do zarzutów odwołania, iż T. D. na przeciwko nieruchomości, na której znajduje się podlegający rozbiórce budynek, posiada inną nieruchomość, która w przeszłości była wykorzystywana na warsztat samochodowy i mógłby przenieść działalność warsztatową na tę nieruchomość. Dopiero w przypadku wykazania, iż przeniesienie prowadzonej działalności warsztatowej na inną nieruchomość jest niemożliwe lub ekonomicznie niezasadne, odroczenie wykonania rozbiórki do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych przez T. D. w marcu 2011 r. uznać należy za uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wadliwie zinterpretował bowiem okoliczność zawarcia umów o pracę w celu przygotowania zawodowego jako uzasadniającą odroczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. i dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez sąd interpretację normy art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana, brak jest bowiem w niniejszej sprawie uzasadnienia do zapewnienia skuteczności wadliwej i uchylonej decyzji.