II SA/Rz 740/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant ref. stażysta Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. G. i B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. G. i B. G. solidarnie kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zwraca na rzecz skarżących M. G. i B. G. solidarnie kwotę 400 zł / słownie: złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi B. i M. G. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] pozytywnie uzgadniające projekt decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji p.n." budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budynku garażowo – gospodarczego z częścią socjalno-higieniczną, na działkach nr 275 i 276 położonych w obrębie [...]" w zakresie lokalizacji linii zabudowy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz komunikacji, obejmującej dojazd do projektowanej inwestycji z drogi powiatowej na warunkach dotychczasowych, istniejącym zjazdem i zabraniającej odprowadzania wód i ścieków do rowu przydrożnego lub na jezdnię drogi. Postanowienie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 60 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z jego uzasadnienia wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych uzgadniał już wcześniej projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnego i garażowo – gospodarczego na działkach nr 275 i 276 w P. – postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., które zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji Burmistrza Miasta [...] ustalający warunki zabudowy dla inwestycji na działkach nr 275 i 276 w P. W zażaleniu na to postanowienie złożonym przez pełnomocnika B. i M. G. zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania – w szczególności art. 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 5 k.p.a. Pełnomocnik wywodzi, że [...] września 2005 r. Burmistrz Miasta [...] wydał już ([...] września 2005 r.) decyzję o warunkach zabudowy (nr [...]) dla inwestycji J. i W. S., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz niezbędną infrastrukturą oraz budynku garażowo- gospodarczego, na działkach nr 275 i 276 w P. Tego samego dnia wydano, z tym samym numerem, decyzję ustalającą dla ww. warunki zabudowy na inwestycję obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz budynku garażowo-gospodarczego wraz z częścią socjalno-higieniczną, również na działkach nr 275 i 276 w P. Na tej podstawie Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę dla wymienionej inwestycji. Po rozpoczęciu jej realizacji w kwietniu 2007 r. B. i M. G. stwierdzili, że wznoszony budynek garażowo-gospodarczy (wysokość kalenicy 10 m) różni się od budynku określonego w pierwszej z decyzji lokalizacyjnych (wysokość kalenicy 6 m) i złożyli wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W zażaleniu podniesiono, że skoro Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych wydawał już, w 2005 r., postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która dotyczy tego samego przedmiotu i tych samych podmiotów – J. i W. S. (w imieniu inwestorki wystąpił błąd – było "J." S.), to wydanie kolejnego postanowienia uzgadniającego dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem sprawy głównej jest wydanie przez Burmistrza Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budynku garażowo- gospodarczego z częścią socjalno-higieniczną, na nieruchomości składającej się z działek nr 275 i 276, położonych w obrębie Miasta [...]. Natomiast przedmiotem postępowania uzgodnieniowego, aktualnie toczącego się, jest wyłącznie uzgodnienie projektowanej decyzji Burmistrza w zakresie zgodności lokalizacji linii zabudowy oraz komunikacji. Podstawą procesową rozstrzygnięcia organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji jest art. 106 k.p.a., przewidujący prawną formę postanowienia. Natomiast podstawę materialno-prawną stanowią przepisy art. 53 ust. 4 i 6 u.p.z. oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniono ponadto, że postępowanie w sprawie uzgodnienia ma charakter pomocniczy względem postępowania głównego i ogranicza się do określonego problemowo zakresu (materii), pomijając wszelkie inne aspekty sprawy głównej. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Projektowana inwestycja spełnia wymagania art. 39 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, nie było więc podstaw do uwzględnienia zażalenia. Jego przedmiotem uczyniono zarzuty wymierzone w projektowane rozstrzygnięcie kończące postępowanie główne, tj. w przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Nie zachodzi też nieważność zaskarżonego postanowienia, gdyż poprzednie postanowienie organu I instancji w sprawie uzgodnienia (z dnia [...] lipca 2007 r.) zostało uchylone postanowieniem Kolegium z dnia [...] września 2007 r. Z postanowieniem tym nie zgodzili się M. i B. G., składając na nie, poprzez pełnomocnika – radcę prawnego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i podnosząc te same co w zażaleniu zarzuty – naruszenia art. 9, art. 10 § 1, art. 106 § 2, art. 110 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. Zbieżna z zażaleniem jest także argumentacja skargi, wskazująca na wydanie przez Burmistrza Miasta [...] dwóch decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i garażu na działkach nr 275 i 276 dla J. i W. S. Podjęcie uzgadnianej decyzji spowoduje, że dojdzie do wydania kolejnej już decyzji dla tej samej inwestycji i inwestorów, nieważnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W postępowaniu uzgodnieniowym, podobnie jak w sprawie głównej, zostało już wydane prawomocne postanowienie z dnia [...] września 2005 r. pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji i komunikacji. W ocenie pełnomocnika skarżących nie jest dopuszczalne prowadzenie kolejnego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniach wcześniejszych nie zostały usunięte z obrotu prawnego. Obowiązki nałożone na inwestora w zaskarżonym postanowieniu uzgadniającym są bezprzedmiotowe, gdyż projekt inwestycji został już wykonany wskutek rozpoczęcia budowy na podstawie pozwolenia wydanego przez Starostę. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie jest trwale niewykonalne, a więc obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, iż dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji ustalających warunki zabudowy odnoszących się do tej samej nieruchomości. Pomimo nieznacznych różnic trzech rozstrzygnięć w sprawie ustalenia warunków zabudowy (dwóch decyzji i projektu trzeciej), wynikających m.in. z nieprecyzyjnego opisu przedmiotu inwestycji (w jednej z decyzji brakuje "części socjalno-higienicznej") oraz omyłki pisarskiej (projekt dotyczy J., zamiast J.), w istocie organy planistyczne powielały swoje rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. Kolegium nie odniosło się do zarzutów obejmujących te zagadnienia, co oznacza, że postanowienie II instancji wydano z naruszeniem prawa procesowego. Pomocniczy charakter postępowania uzgodnieniowego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż w każdej fazie postępowania organ obowiązany jest działać zgodnie z prawem. Kolegium pominęło, że jakkolwiek postanowienie uzgodnieniowe z 2007 r. zostało uchylone, to wciąż pozostaje w obrocie prawnym podobne postanowienie z 2005 r. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem tej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepisy te wskazują, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m. in. z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie warunki zabudowy dotyczą budowy budynków i obejmują dojazd do projektowanej inwestycji z drogi powiatowej, a zatem uzgodnienie z właściwym zarządca drogi było konieczne. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia, o którym mowa powyżej dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.. Stanowi on, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jak wynika z powyższego, organy administracji zobligowane są zapewnić stronom postępowania administracyjnego czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym poprzez realizację obowiązku zawiadomienia stron o wystąpieniu do innego organu z żądaniem współdziałania. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 491). W rozpatrywanej sprawie B. G. i M. G. otrzymali postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z [...] grudnia 2009 r., w dniu 23 grudnia 2009 r. Zażalenie na to postanowienie złożył radca prawny M. G. imieniem B. G. i M. G., podczas gdy ze znajdującego się aktach administracyjnych sprawy pełnomocnictwa (k.26) wynika, że pełnomocnictwa udzielił ww. radcy prawnemu wyłącznie M. G. Zgodnie z art. 142 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a zatem w rozpatrywanej sprawie upływał z dniem 30.12.2009 r. Na znajdującej się w aktach organu I instancji kopii zażalenia widnieje pieczęć Starostwa Powiatowego [...] oraz Zarządu Dróg Powiatowych z datami wpływu – 31.12.2009 r. W aktach sprawy brak jest oryginału zażalenia, a także informacji o sposobie złożenia zażalenia – osobiście czy za pośrednictwem poczty. Brak takiej informacji uniemożliwia ustalenie czy zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu wynikającego z art. 142 § 2 k.p.a. Warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu do wniesienia zażalenia powoduje jego bezskuteczność. Rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, zachodzą także wątpliwości, czy organy administracji zapewniły udział w postępowaniu uzgodnieniowym wszystkim jego stronom. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego (por. wyrok NSA z dnia 22.06.2009 r., II OSK 1016/08, System Orzecznictwa LEX Nr 563527). W rozpatrywanej sprawie znajduje się wykaz stron postępowania (k.2), z którego wynika, że osobą posiadającą tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 277 - przylegającej bezpośrednio do działki objętej inwestycją, jest J. G. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu w dniu [...].09.2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organy kierowały pisma, łącznie z wydanymi postanowieniami do A. G. i K. G. Okoliczność ta może sugerować, iż osoby te są następcami prawnymi J. G., jednakże brak jest w tej kwestii jakichkolwiek informacji w aktach sprawy potwierdzających stosowne ustalenia organu. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego czy poszczególnych jego etapów, a także czy brak udziału spowodował szkodę dla strony lub inne załatwienie sprawy, jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). Z tych też względów konieczne jest ustalenie kto legitymuje się tytułem prawnym do działki nr 277 i dopuszczenie tych osób do udziału w postępowaniu Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania – wymienionych wcześniej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 § 2 k.p.a., mogącego nieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazać należy jednocześnie, że Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi, jako że odniesienie się do nich przed rozstrzygnięciem czy zażalenie zostało wniesione w terminie byłoby przedwczesne. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie zatem ustalenie i wykazanie w jaki sposób (osobiście czy za pośrednictwem poczty) i kiedy złożone zostało zażalenie, a także wezwanie B. G. do uzupełnienia braków formalnych zażalenia poprzez jego podpisanie lub nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania przez radcę prawnego M. G. Dopiero ustalenie od kogo faktycznie pochodzi zażalenie i ze dochowano terminu do jego wniesienia umożliwi rozpoznanie tego zażalenia. Organ winien też ustalić czy właścicielem (lub posiadającym inny tytuł prawny) działki nr 277 jest J. G. czy też jego następcy prawni i czy wszyscy ci następcy brali udział w postępowaniu przez organami I i II instancji. Mając powyższe na względzie, Sąd, w oparciu o art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Stosując art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa adwokackiego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. W oparciu o art. 225 P.p.s.a. Sąd zwrócił także skarżącym nadpłacony wpis od skargi, który został uiszczony w kwocie 500 zł, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) jego wysokość w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym wynosi 100 zł.