II SA/Po 787/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty O. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ T.Świstak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Decyzją z dnia [...] 2001 r., nr [...] Starosta Powiatu w O. W. przyznał W. K. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 13 grudnia 2001 r. W związku z nabyciem przez W. K. uprawnienia do renty, Starosta O. wydał w dniu [...] 2002 r. kolejną decyzję, którą orzekł o utracie prawa do pobierania przez W. K. zasiłku przedemerytalnego (błędnie określonego w decyzji jako świadczenie przedemerytalne) z dniem 1 marca 2002 r. Decyzja powyższa nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Rentę z tytułu niezdolności do pracy skarżący pobierał w okresie od dnia 1 marca 2002 r. do 30 czerwca 2007 r. Następnie w dniu 27 września 2007 r. zarejestrował się Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W. i od dnia 4 października 2007r. do dnia 5 października 2008r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W odpowiedzi na wniosek W. K. o przywrócenie wypłaty zasiłku przedemerytalnego, decyzją z dnia 17 lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. odmówił skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego z tego powodu, iż z dniem przejęcia przez organ rentowy wypłaty tych świadczeń, tj. na dzień 1 sierpnia 2004 r. nie on spełniał warunku do wnioskowanego świadczenia z powodu pobierania renty tytułu niezdolności do pracy. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Sądu Okręgowego w K., który wyrokiem z dnia [...] 2009 r. (sygn. akt V [...]) zmienił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że przyznał skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 23 stycznia 2009 r. Po rozpoznaniu złożonej od powyższego wyroku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych apelacji Sąd Apelacyjny w Ł. zmienił wyrokiem z dnia [...] 2010 r. (sygn. akt [...]) zaskarżone orzeczenie sądu I instancji i oddalił odwołanie. Sąd Apelacyjny w Ł. wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku, że ustalanie uprawnień do zasiłków przedemerytalnych, nie należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W. K. wywodzi wprawdzie swoje prawo do "wznowienia wypłaty" zasiłku z decyzji z dnia 17 grudnia 2001 roku, to jednak uprawnienie ustalone tą decyzją ustało z mocy prawa 1 marca 2002 r. i w dniu 1 sierpnia 2004 r., to jest w momencie przejęcia wypłaty świadczeń przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnioskodawca nie był już uprawniony do zasiłku, a na dzień złożenia wniosku w organie rentowym o "wznowienie wypłaty" nie przedłożył nowej decyzji, wydanej przez właściwy organ, ustalającej prawo do tego zasiłku. Pismem z dnia 4 lutego 2009 r. W. K. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w O. W. o wydanie decyzji o wysokości zasiłku przedemerytalnego na dzień 31 lipca 2004 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w O. W. poinformował W. K. pismem z dnia 19 lutego 2009 r., iż zgodnie z zapisem art. art. 37n ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c od dnia nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, to jest od dnia 1 marca 2002 r. utracił on prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Kolejnym pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. skierowanym do Starosty O. W. K. wniósł o wydanie decyzji wznawiającej wypłatę zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu swojego podania wskazał, iż nie zgadza się z dokonywaną przez organy stronniczą interpretacją prawa zgodnie, z którą w momencie uzyskania prawa do renty utracił on prawo do zasiłku przedemerytalnego, bowiem w jego ocenie zwrot "ustaje" nie może być równoznaczny z "utratą". Prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje na rzecz renty lub emerytury, gdzie renta jest przyznawana na określony czas. Natomiast żaden przepis nie mówi o tym, że rencista na stałe utracił prawo do wcześniej przyznanego mu zasiłku przedemerytalnego. Skarżący zaznaczył również, iż prawa nabyte są w Polsce chronione. Odpowiadając na wniosek, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w O. W. pismem z dnia 13 lipca 2010 r. poinformował W. K., że zgodnie z treścią art. 37n ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 2001 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu od dnia nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy tj. od dnia 1 marca 2002 r. utracił on prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Nie przysługuje mu zatem prawo powrotu na przedmiotowy zasiłek, gdyż brak jest podstaw prawnych do przyznania przez urząd pracy utraconego zasiłku przedemerytalnego (była to bowiem utrata a nie zawieszenie zasiłku). Ponadto z dniem 1 sierpnia 2004 r. zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne są wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast w świetle przepisów obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) Urzędy Pracy nie przyznają i nie wypłacają zasiłków przedemerytalnych. Pismem z dnia 22 lipca 2010 r. W. Krawatka ponownie zwrócił się do Starosty O. o zajęcie stanowiska w sprawie wydania stosownej decyzji w sprawie jego zasiłku przedemerytalnego. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2010 r., nr OA-MG-716-60/2010 Starosta Ostrowski działając na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) postanowił przekazać pismo W. K. z dnia 22 lipca 2010 r. według właściwości do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. W.. Organ wyjaśnił, iż w wyniku zmiany przepisów i wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2004 r, nr 120, poz. 1252 ze zm.) decyzje w sprawie świadczenia przedemerytalnego wydaje i świadczenie to wypłaca organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionego do tego świadczenia (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. K. podnosząc, iż organem właściwym do wydania decyzji o ponownym przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego jest właściwy starosta, a nie organ ubezpieczeń społecznych, na co wyraźnie wskazał Sąd Apelacyjny w Ł. w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. III AUa 1339/09. Skarżący podniósł również, iż ustanie uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego, nie ma charakteru nieodwracalnego i skutkującego odmową ponownego przyznania tego zasiłku. Zatem po zakończeniu z dniem 1 lipca 2007 r. okresu w którym był uprawniony do świadczenia rentowego odpadła przyczyna, która spowodowała ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. nr PS.V.8-9114-196/10 Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia Starosty O.. Zdaniem organu odwoławczego istnieje uzasadniona podstawa do przekazania wniosku W. K. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego do organu rentowego. Wojewoda stwierdził, iż w wyniku decyzji z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanej na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skarżący utracił prawo do zasiłku przedemerytalnego z powodu nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynikało także aby W. K. miał zawieszone prawo do zasiłku przedemerytalnego do czasu zakończenia pobierania wyżej wskazanej renty. W dalszej kolejności Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż po utracie przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego w dniu 1 marca 2002 r. i w trakcie pobierania przez zainteresowanego renty z tytułu niezdolności do pracy zostały zmienione przepisy dotyczące przyznawania zasiłków przedemerytalnych poprzez wprowadzenie w życie ustawy o świadczeniach przedemerytalnych z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy zasiłki przedemerytalne przyznane na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stają się zasiłkami w rozumieniu ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, z tym że zachowuje się je w dotychczasowej wysokości i z dniem 1 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejmie zadania związane z ich wypłatą. Z kolei w art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych zobowiązano powiatowe urzędy pracy do przekazania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w ustawy, organom rentowym dokumentacji umożliwiającej kontynuację wypłaty świadczeń przedemerytalnych od dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Wobec powyższego, z mocy ustawy, zasiłki przedemerytalne przyznane przez Starostów z dniem 1 sierpnia 2004 r. stawały się świadczeniami przedemerytalnymi, których wypłatę przejmował organ rentowy. Natomiast z mocy ustawy, do wydawania decyzji w sprawie świadczeń przedemerytalnych po dniu 1 sierpnia 2004 r. właściwy jest tylko Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Wojewody wynika to jednoznacznie z treści art. 8 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Wojewoda podkreślił także, iż skarżący z dniem 1 marca 2002 r. utracił prawo do zasiłku przedemerytalnego, dlatego też po zmianie ustawowej, Starosta Ostrowski nie jest władny aby orzec, iż w dniu 1 sierpnia 2004 r. W. K. posiadał prawo do zasiłku przedemerytalnego, który powinien być przekazany do wypłaty Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu odwoławczego gdyby przyjąć takiego rodzaju argumentację, należałoby uznać, iż zainteresowany miał jednocześnie prawo do zasiłku przedemerytalnego oraz prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojewoda zaznaczył również, iż obowiązujący obecnie przepis art. 9 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) nie przewiduje dla Starosty uprawnienia do orzekania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W opinii organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie było także podstawy do zastosowania przepisu przejściowego z art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. Wojewoda zauważył, iż zgodnie z art. 150a, ust. 5 powyższej ustawy osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Natomiast W. K. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego we wskazanym okresie gdyż do dnia 30 czerwca 2007 r. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Starosta Ostrowski nie mógł zatem przyznać prawa do zasiłku przedemerytalnego do dnia 31 lipca 2004 r. i następnie zgodnie z ustawą przekazać jego dokumentacji do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ we wskazanym okresie zainteresowany pobierał z organu rentowego rentę z tytułu niezdolności do pracy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. K. zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych polegające na nieprzekazaniu przez Powiatowy Urząd Pracy jego akt dotyczących wypłaty świadczenia przedemerytalnego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiednim, określonym ustawą terminie. W pierwszej kolejności skarżący podniósł, iż organy nigdy nie wydały decyzji w sprawie utraty przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja Starosty O. z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczyła utraty prawa do świadczenia przedemerytalnego, którego skarżący nigdy nie pobierał. W związku z powyższym, nie mogło nastąpić pozbawienie skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż decyzja takiej treści nie została wydana i dostarczona skarżącemu. Skarżący wskazał, że nie neguje faktu, iż zgodnie z ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, przyznawanie i wypłata świadczeń z dniem 1 sierpnia 2004 r. została przejęta przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże na podstawie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, Powiatowy Urząd Pracy zobowiązany był przekazać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych akta osób, którym na dzień przejęcia przez ten zakład wypłacania świadczeń zasiłek lub świadczenie przedemerytalne przysługiwało. W jego opinii dotyczące go akta nie zostały przekazane przez Powiatowy Urząd Pracy z tego względu, iż Starosta wydał decyzję o utracie przez skarżącego prawa do świadczenia przedemerytalnego. Jednakże w związku z tym, iż skarżący takiego świadczenia nigdy nie otrzymywał, a jednocześnie nie została wydana decyzja o utracie przez niego prawa do zasiłku przedemerytalnego, prawo do zasiłku nigdy nie ustało. Zdaniem skarżącego wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 27 kwietnia 2010 r. jednoznacznie wskazuje, iż organem właściwym w sprawie wznowienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego jest Starosta Ostrowski. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto, donosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ II instancji stwierdził, iż nie podziela stanowiska jakoby decyzja Starosty O. z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczyła utraty prawa do świadczenia przedemerytalnego, którego skarżący nie pobierał, ponieważ bezsporne było, iż W. K. wobec przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy utracił przyznany zasiłek przedemerytalny. Wojewoda zaznaczył także, że Powiatowy Urząd Pracy w O. W. nie miał uprawnienia do przekazania akt sprawy W. K. wraz z decyzją o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego do organu rentowego zgodnie z art. 24, ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, ponieważ skarżący, co jest bezsporne, od dnia 1 marca 2002 r. nie miał uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego i nie posiadał już statusu osoby bezrobotnej. Z nadesłanych przez Wojewodę do akt sądowych dokumentów wynika nadto, iż postanowieniem z dnia [...] 2010 r., nr [...] działający z upoważnienia Starosty O. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w O. W. sprostował na podstawie art. 113 par. 1 i par. 3 k.p.a. oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] 2002 r., nr [...] o utracie z dniem 1 marca 2002 r. prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego poprzez zastąpienie na stronie 1 w wierszach 15, 16 i 20 zapisu o treści "świadczenie przedemerytalne " zapisem o treści "zasiłek przedemerytalny". Uzasadniając swoje postanowienie organ wskazał, iż od dnia 13 grudnia 2001 r. przysługiwało W. K. prawo do zasiłku przedemerytalnego, a zatem nie można było wygasić prawa do świadczenia przedemerytalnego. Postanowienie powyższe zostało przez W. K. zaskarżone w terminie prawem przewidzianym, po czym Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie zażaleniowe do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 września 2010 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie o przekazaniu podania strony według właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252 z 2004 r. ze zm.) powiatowe urzędy pracy były obowiązane przekazać w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie tejże ustawy organom rentowym dokumentację umożliwiającą kontynuację wypłaty świadczeń przedemerytalnych od dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych, zaś ust. 2 tego samego artykułu stanowił, iż w terminie 14 dni od dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych powiatowe urzędy pracy przekażą Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych: listy osób, którym zawieszono lub wstrzymano wypłatę świadczenia przedemerytalnego do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych, oraz osób niepobierających świadczenia przedemerytalnego z przyczyn określonych w art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dokumentację dotyczącą osób, którym ustalono lub zawieszono prawo do świadczenia przedemerytalnego w okresie pomiędzy dniem wejścia w życie niniejszej ustawy a dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych oraz informację dotyczącą ostatniego miejsca zatrudnienia osób uprawnionych do świadczeń przedemerytalnych refinansowanych w części przez PKP SA, o których mowa w art. 58 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" Już pobieżna analiza przytoczonego powyżej przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych wskazuje, iż nie znajduje on jakiegokolwiek zastosowania w sprawie dotyczącej przekazania według właściwości podania W. K. skierowanego do Starosty O., a dotyczącego przyznania, względnie stwierdzenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, albowiem przepis ten nie normuje tego rodzaju zagadnień. Co za tym idzie przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych nie był stosowany przez orzekające w sprawie organy, które tym samym nie mogły dopuścić się jego obrazy. Podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na postanowienie z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie przekazania podania według właściwości, a nie skarga na bezczynności, względnie na inny akt bądź czynność Starosty O. skutkujący brakiem przekazania akt dotyczących wypłacanego skarżącemu zasiłku przedemerytalnego Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Zauważyć w tym miejscu należy, iż - wbrew ocenie przedstawionej w skardze - decyzja Starosty O. z dnia 12 kwietnia 2002 r., aczkolwiek zawierała błędne wskazanie, iż stanowi orzeczenie o utracie przez W. K. prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego z dniem 1 marca 2002 r., to jednak faktycznie orzekała w przedmiocie utraty przez niego prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Posłużenie się w decyzji z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez organ pojęciem świadczenia przedemerytalnego, stanowiło jedynie omyłkę wynikającą ze zmiany stanu prawnego. Wskazać bowiem trzeba, iż ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 6, poz. 56 z 2001 r. ze zm.) normowała odrębne instytucje zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych. Następnie nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793 ze zm.) z ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyeliminowano instytucję zasiłków przedemerytalnych, rozstrzygając w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, iż osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, z tym że do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37l-37o ustawy wymienionej w art. 3 niniejszej ustawy, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. W tym stanie prawnym organ wydając decyzję z dnia 12 kwietnia 2002 r. uprawniony był do orzekania w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego pomimo braku w znowelizowanej ustawie regulacji wprost odnoszących się do zasiłków przedemerytalnych, przy czym podstawą prawną takowego rozstrzygnięcia winien być znowelizowany przepis art. 37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół. Powołanie przez organ niepełnej podstawy prawnej decyzji z dnia 12 kwietnia 2002 r. i będące następstwem tegoż błędne określenie, iż dotyczy ona świadczenia przedemerytalnego, a nie faktycznie otrzymywanego przez stronę zasiłku przedemerytalnego nie może przekreślać rzeczywistej treści tego rozstrzygnięcia jakim było orzeczenie o utracie przez W. K. posiadanego uprzednio prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia nadto w ocenie Sądu okoliczność, iż praktycznym i nigdy nie kwestionowanym przez W. K. skutkiem wydania decyzji z dnia 12 kwietnia 2004 r. (co należy podkreślić niezaskarżonej przez stronę), było wstrzymanie przez właściwy urząd pracy wypłaty właśnie zasiłku przedemerytalnego. Pomimo bezzasadności argumentacji podniesionej w skardze zaskarżone postanowienie, oraz utrzymana przez nie w mocy postanowienie organu I instancji nie mogą się ostać jako wydane z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i znajduje zastosowanie nie tylko do wydawanych w toku postępowania administracyjnego decyzji, lecz również w stosunku do innych orzeczeń, w tym postanowień. Zasadniczą przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przekazania podania strony według właściwości jest zaś ustalenie przedmiotu żądania strony. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi zaś naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Nie można przy tym jednakże przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie, co jak zostanie wykazane powyżej zaistniało w niniejszej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Powyższym wymogom organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały, a poczynione przez nie ustalenia uznać należy za dowolne. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż we wszystkich swoich pismach kierowanych do organów, to jest zarówno w piśmie będącym przedmiotem postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości, jak i w dwóch wcześniejszych pismach dotyczących tego samego zagadnienia, jak też w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący konsekwentnie wskazywał, iż przedmiotem jego roszczenia jest przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, a co za tym idzie za zupełnie dowolne i nie znajdujące jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym, uznać należy poczynione przez organ I instancji, a zaaprobowane przez organ II instancji twierdzenie, iż skarżący domaga się przyznania mu świadczenia przedemerytalnego i to w dodatku na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, które to żądanie w świetle art. 8 ust. 1 tejże ustawy, niewątpliwie uzasadniałoby przekazanie podania skarżącego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak już wskazano powyżej ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. przewidywała zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przyznawane w trybie postępowania administracyjnego przez starostów (art. 37o ust. 1 ustawy). Ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół, zniosła instytucję zasiłków przedemerytalnych, wskazując jedynie, iż do zasiłków już przyznanych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące świadczeń przedemerytalnych (art. 3 i art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej). W okresie od 1 stycznia 2002 r. do 30 kwietnia 2004 r. (to jest do czasu obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – art. 150 pkt 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) istniała zatem możliwość przyznawania jedynie świadczeń przedemerytalnych, przy czym świadczenia te przyznawane były w trybie procedury administracyjnej przez starostów. Obowiązująca od 1 czerwca 2004 r. ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych wprowadziła nową instytucję świadczeń przedemerytalnych przyznawanych Zakład Ubezpieczeń Społecznych w drodze decyzji, od której służy odwołanie do sądu powszechnego w ramach tzw. procedury hybrydowej przez (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy). Jednocześnie ustawa ta w art. 23, art. 24 i art. 25 określiła zasady przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od starostów zadań związanych z wypłatą uprzednio przyznanych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych oraz ustanowiła zasadę iż przyznane uprzednio przez starostów zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne stają się zasiłkami i świadczeniami w rozumieniu nowej ustawy. Jednocześnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z 2004 r. ze zm.) uchyliła wprawdzie z dniem 1 maja 2004 r. ustawę z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierającą regulacje stanowiące o przyznawaniu świadczeń przedemerytalnych przez starostę w trybie postępowania administracyjnego, to jednak w następstwie nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366 z 2005 r.) obowiązującej od 1 listopada 2005 r. do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzony został art. 150a stanowiący, że: 1. Prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełniła warunku posiadania okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli w dniu 31 grudnia 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych i w wyniku zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uzyskałaby prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. 3. Prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego przysługuje za okres od dnia spełnienia warunków do jego nabycia określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., nie wcześniej jednak niż od dnia 1 stycznia 2002 r., z zastrzeżeniem ust. 4. 4. Osobie, o której mowa w ust. 2, prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie, o ile w dniu jego złożenia spełnia warunki do nabycia tego prawa określone w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. 5. Osoba, o której mowa w ust. 1 i 2, może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r., do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. 6. Starosta rozpatruje wnioski, o których mowa w ust. 5, wydaje decyzje oraz wypłaca z Funduszu Pracy zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne za okres do dnia 31 lipca 2004 r. 7. Starosta po rozpatrzeniu wniosku i wypłaceniu zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, za okres do dnia 31 lipca 2004 r. przekazuje dokumentację osoby uprawnionej do pobierania zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego, do organu rentowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. 8. Zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne, o których mowa w ust. 7, stają się, z dniem 1 sierpnia 2004 r., odpowiednio zasiłkiem przedemerytalnym i świadczeniem przedemerytalnym w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych. 9. Zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne przysługujące: 1) do dnia 31 lipca 2004 r. są wypłacane na zasadach i w trybie obowiązującym w tym okresie przez właściwy powiatowy urząd pracy; 2) od dnia 1 sierpnia 2004 r. są wypłacane na zasadach i w trybie obowiązującym w tym okresie przez właściwy organ rentowy. W świetle powyższej regulacji uznać należy, iż po dniu 1 listopada 2005 r. istniała formalna możliwość: - przyznawania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, - przyznawania przez starostę zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, - przyznawania przez starostę świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż żaden przepis zarówno ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, jak i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wyklucza stosowania w stosunku do ostatecznych decyzji w przedmiocie świadczeń przedemerytalnych i zasiłków przedemerytalnych wydanych pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu trybów nadzwyczajnych, w tym w szczególności trybu stwierdzenia nieważności wydanych decyzji ostatecznych. Powyższe jest o tyle istotne dla sprawy, iż choć z treści pism skarżącego kierowanych do organu wynika, iż jego roszczenie dotyczy zasiłku przedemerytalnego, to jednak nie jest jasnym czy domaga się on przyznaniu mu go na nowo (jak w zażaleniu z dnia 6 sierpnia 2010 r.), co sugerowało by tryb przewidziany w art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czy też kwestionuje zgodność z prawem decyzji ostatecznej z dnia 12 kwietnia 2002 r. w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego (pismo z dnia 18 czerwca 2010 r., w którym wskazuje, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego, bowiem uzyskanie przez niego na określony czas prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy winno skutkować orzeczeniem o ustaniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego w okresie pobierania renty, a nie orzeczeniem o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego), co sugerowałoby zamiar uruchomienia trybu nieważnościowego i potrzebę potraktowania jego podania jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dopiero jednoznaczne i pewne ustalenie jaka jest treść żądania strony pozwoli zatem na określenie organu właściwego do jego rozpoznania, albowiem inny organ byłby właściwy do rozpoznania podania złożonego w trybie art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, inny do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty O. z dnia 12 kwietnia 2002 r., a jeszcze inny do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym postanowieniu dokonał błędnej wykładni art. 150a ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przyjmując, iż przepis ten uniemożliwia staroście, orzekanie w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego złożonego po dacie wskazanej w tym przepisie to jest po dniu 28 lutego 2006 r. Organ przyjął bowiem błędnie, że przepis ten ma charakter procesowy, czyli ustanawia termin o charakterze procesowym, który nie tylko stanowi granicę czasową dla złożenia wniosku przez stronę o przyznanie zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, ale także że z jego upływem wygasają kompetencje organu do orzekania w tym przedmiocie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepis art. 150a ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustanawia termin prawa materialnego (analogicznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. I OSK 602/07, publ. Lex nr 443885, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007 r., sygn. III SA/Kr 237/07, publ. Lex nr 467364, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Op 150/08, publ. Lex nr 504770). Istotą terminu prawa materialnego jest to, że uprawniony może skutecznie wystąpić (np. do sądu) z żądaniem (roszczeniem) materialnoprawnym w określonym czasie. Po upływie tego rodzaju terminu roszczenie (żądanie) wygasa, co wyraża się pojęciem prekluzji. Dokonana w ten sposób wykładnia art. 150a ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazuje wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony (w niniejszej sprawie w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego) dopiero po analizie stanu faktycznego sprawy jak i stanu prawnego, na który składa się również kwestia upływu terminu. Przepis art. 150a ust. 5 winien być zaś potraktowany jako materialnoprawna przesłanka rozstrzygnięcia. Reasumując nawet ewentualne uchybienie terminowi prawa materialnego nie pozbawia zatem organu administracji uprawnienia do rozpoznania sprawy administracyjnej, wszczętej przecież - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. w dniu doręczenia do organu podania strony. Jedynie na marginesie zauważyć trzeba, iż rozbieżnie rozstrzygana w orzecznictwie pozostaje kwestia jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno być wydane w przypadku złożenia przez stronę podania z uchybieniem terminu prawa materialnego. W orzecznictwie wyrażany jest bowiem zarówno pogląd, iż uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. I OSK 602/07), jak i pogląd, iż termin z art. 150a ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania zasiłku przedemerytalnego, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2007 r., sygn. III SA/Kr 237/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Op 150/08). Kwestii tej Sąd w niniejszym wyroku nie przesądza, albowiem pozostaje ona bez znaczenia dla przedmiotu zaskarżenia, jakim jest ocena zgodności z prawem postanowienia o przekazaniu podania strony według właściwości. Niezależnie od powyższych rozważań o charakterze zasadniczym Sąd wskazuje, iż oczywistym błędem organu I instancji, zaaprobowanym przez organ rozpoznający zażalenie, było objęcie postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości jedynie pisma z dnia 22 lipca 2010 r., w sytuacji gdy jak wynika z akt sprawy pismo to nie było podaniem inicjującym postępowanie, bowiem za takie uznać należy pismo z dnia 4 lutego 2009 r. (k. 45 akt administracyjnych), a jedynie trzecim z kolei pismem w sprawie mającym charakter jedynie monitu związanego z przewlekłością w działaniu organu administracji I instancji Stąd też wobec ustalenia, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło – zgodnie z art. 152 p.p.s.a. – koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II sentencji). /-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga