III SA/Kr 746/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. C. kwotę 100,- ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym przez P. C. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...] o uznaniu zarzutów P. C. za nieuzasadnione. Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 18, 33 pkt 1, 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, póz. 1954 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: P. C. upomnieniami wystawionymi przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] 2009r. kolejno znak [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] został zobowiązany na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954) do uregulowania łącznie kwoty 1 819,80 zł stanowiącej zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie. Wobec nieuregulowania przez skarżącego tych płatności Prezydent Miasta w dniu [...] 2009r. wystawił tytuły wykonawcze znak W-kolejno znak [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 03.11.2009r. Prezydent Miasta jako organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną kierując do [...] Bank SA zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego skarżącego jako dłużnika, na podstawie art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywając bank aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunków bankowych skarżącego. Pismami z dnia 12 i 13.11.2009r. P. C. wniósł do Prezydenta Miasta zarzuty wobec postępowania egzekucyjnego, wnosząc o umorzenie tytułów wykonawczych, oznaczając przy tym tytuły symbolem od [...] do [...] w związku z nieistnieniem w jego ocenie obowiązku zapłaty przez niego w/w należności. Wyjaśnił, że w okresie, którego dotyczą upomnienia do uiszczenia opłaty dodatkowej strefą płatnego parkowania zarządzał partner prywatny w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r, Nr 19, poz. 115) Zakłady [...] Sp. z o.o. Obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych na rzecz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie istnieje, gdyż opłaty te stanowią przychody partnera prywatnego. Dodał, że zawiadomienia o konieczności uiszczenia opłaty dodatkowej nie są mandatami karnymi za wykroczenia, ale podwyższoną opłatą za postój w strefie płatnego parkowania. Z tego względu postój w tej strefie jest usługą, która świadczona jest parkującemu przez zarządzającego strefą a zasady jej świadczenia to forma umowy cywilno - prawnej. W okresie, którego dotyczą upomnienia od października 2004 do marca 2009 zarządzający strefą dopuścił się szeregu nieprawidłowości mających wpływ na ocenę zasadności żądania opłaty za parkowanie. Generalnie, o warunkach świadczenia usługi usługodawca zobowiązany jest poinformować usługobiorcę przed jej zawarciem, wraz z określeniem wysokości opłaty za świadczoną usługę, tak by usługobiorca miał świadomość warunków usługi. Tymczasem w strefie płatnego parkowania oraz na znakach D-44 nie znalazła się żadna informacja o wysokości opłat podstawowych i wysokości opłaty dodatkowej. Skarżący podniósł również w zarzutach, że organ naruszył przepisy dotyczące terminowości załatwiania spraw administracyjnych, co w jego ocenie ma wpływ na ważność podejmowanych w sprawie przez organ działań. Dodał też, że organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny gdyż jednorazowe nałożenie obciążenia o wysokości 1819,80 zł oraz zablokowanie rachunku bankowego będącego wspólnym kontem małżonków przez zastrzeżenie kart płatniczych spowodowało zachwianie równowagi finansowej rodziny. Prezydent Miasta, działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak [...] wydanym na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym uznał zarzuty zgłoszone przez P. C. za nieuzasadnione. Na wstępie organ zauważył, że zgodnie z art. 29 § 1 w/w ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętej tytułem wykonawczym. Uznał zarzut skarżącego za oczywiście bezzasadny, gdyż obowiązek opłaty dodatkowej wynika wprost z prawa miejscowego tj. uchwały Nr [...] z dnia 26 listopada 2003r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie A w strefie płatnego parkowania. Bezzasadność zarzutu potwierdza też uzasadnienie oparte o przepisy ustawy o Partnerstwie Publiczno - prawnym, czynności wykonywane przez operatora strefy są usługą zleconą w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r., Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wniesionych zarzutów ma stwierdzenie, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji. W ocenie organu nie ma podstaw do kwestionowania poglądu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o której stanowi art. 13 f ustawy nie jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Okoliczność, że przepis wprowadzający tę opłatę jest usytuowany dopiero w art. 13 f ustawy o drogach publicznych, nie zmienia faktu, że odnosi się do opłaty, o której stanowi w art. 13 ust. 1 pkt 1. Opłata dodatkowa funkcjonalnie związana jest z opłatą za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. W przypadku gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa spełnieniem omawianego warunku jest wskazanie, jak w rubryce nr 30 tytułu wykonawczego, jako podstawy prawnej należności pkt 3 tj. "z mocy prawa". Na koniec organ dodał, że przesłanki umorzenia należności z tytułu opłaty wynikają z uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 05 lipca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych usług w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych. W zażaleniu od powyższego postanowienia P. C. podniósł argumenty treści odpowiadającej zarzutom wobec postępowania egzekucyjnego, dodając, że ustawa o drogach publicznych nie obliguje, ale umożliwia powołanie strefy płatnego parkowania. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej nie wynika z tego względu wprost z przepisów prawa, gdyż powstanie obowiązku jest uwarunkowane powstaniem strefy. Ponadto skarżący wskazał, że zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie może występować jako strona postępowania w dochodzeniu ewentualnych opłat dodatkowych powstałych przed 01.09.2007r., gdyż nie został do tego prawnie umocowany. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę w pierwszej kolejności na ustawowe podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i na utrwalone w orzecznictwie sądowym stanowisko, że wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązek uiszczana zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieziszczenie tych opłat wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania, w wyniku którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, i w tym wypadku konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Organ podkreślił, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. W tej sytuacji podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku są przepisy art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej nałożony został przepisami prawa i po spełnieniu wszystkich przesłanek (takich jak korzystanie z drogi publicznej, parkowanie w strefie płatnego parkowania, brak opłaty z tego tytułu) rodzi automatycznie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Na koniec zaznaczył, że parkowania w płatnej strefie nie można rozpatrywać w kategoriach usługi świadczonej zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stało się przedmiotem skargi P. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc w pierwszej kolejności rozpoznanie zażalenia przez organ odwoławczy z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zażalenie wniósł w dniu 05.01.2010r. a postanowienie drugiej instancji zostało wydane dopiero po czterech miesiącach, bez poinformowania go w toku postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Dodał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w treści decyzji do większości jego zarzutów, a jedynie dokonał wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania oraz opłaty dodatkowej. Następnie powtórzył zarzuty z zażalenia o charakterze opłaty dodatkowej za postój w strefie parkowania, o braku podstawy prawnej do żądania zapłaty przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu i braku umocowania do tego rodzaju działania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Z akt administracyjnych (k. 83) wynika, że Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak [...] umorzył na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku P. C. na podstawie tytułów wykonawczych znak [...] opiewające na kwotę 200 zł, znak [...] opiewające na kwotę 200 zł i tytułu wykonawczego znak [...] opiewające na kwotę 100 zł. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostaje umorzone w oparciu o art. 40 d § 3 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek uiszczenia opłat przedawnia się z upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. Na rozprawie w dniu 19.01.2011r. skarżący podtrzymał skargę, dodając, że postępowanie egzekucyjne dotyczyło umorzonego tytułu egzekucyjnego, o czym nigdy nie został poinformowany. Jednocześnie podtrzymał zarzuty dotyczące kompetencji ZIKIT w dochodzeniu należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z przepisami postępowania przed organami administracji publicznej. Skarga P. C. podlega uwzględnieniu, z tym, że z innych względów niż podniesione w skardze. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 7 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które nakazują by w toku postępowania organ administracji publicznej stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 107 § 1 nakazuje z kolei by decyzja zawierała m.in. rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne i prawne, które ma odzwierciedlać wyniki postępowania administracyjnego przeprowadzonego zgodnie z powołanym wyżej art. 7 kpa. Podkreślić należy na wstępie, że P. C. wniósł na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty w stosunku do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta na podstawie konkretnych tytułów wykonawczych wystawionych w dniu [...] 2009r. kolejno znak [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zarzuty dotyczyły każdego z tych tytułów wykonawczych, co znalazło stwierdzenie we wstępie pisma w sprawie zarzutów z 12.11 i 13.11.2009r. poprzez odesłanie do sygnatur tytułów wykonawczych : "od [...]" a także w treści uzasadnienia zarzutów. Tymczasem organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu w sposób ogólny stwierdził w sentencji postanowienia, że "uznaje zgłoszone przez P. C. zarzuty za nieuzasadnione". Organ drugiej instancji utrzymał w mocy tak sformułowane postanowienie. Nieprawidłowość rozstrzygnięcia polega na tym, że nie zostało w sprawie wymienione precyzyjnie w stosunku do których tytułów zarzuty P. C. uznaje się za nieuzasadnione. Art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że "organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego". Sformułowanie "w sprawie zgłoszonych zarzutów" oznacza, że organ ma odnieść się w sposób precyzyjny nie tylko do zarzutu ale do tytułu wykonawczego, w stosunku do którego zgłoszony został zarzut. W niniejszej sprawie tytuły wykonawcze zostały wystawione w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązków wynikających z przepisów prawa miejscowego polegających na zapłacie opłaty dodatkowej za parkowanie w płatnej strefie obszaru Miasta. Skarżący otrzymał osiem upomnień, na podstawie których sporządzono osiem tytułów wykonawczych. Każde upomnienie wiązało się z koniecznością uregulowania określonej kwoty od 150 zł do 200 zł. Powyższe uchybienie samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej jednak w rozpatrywanym przypadku w stosunku do zaskarżonego orzeczenia organu drugiej instancji, uchybienie to stało się istotne w związku z okolicznością sprawy, która nie została w żaden sposób wzięta pod uwagę w rozważaniach faktycznych i prawnych tego organu. Mianowicie, z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak [...] umorzył na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku P. C. na podstawie tytułów wykonawczych: znak [...] opiewające na kwotę 200 zł, znak [...] opiewające na kwotę 200 zł i tytułu wykonawczego znak [...] opiewające na kwotę 100 zł. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostaje umorzone w oparciu o art. 40 d § 3 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek uiszczenia opłat przedawnia się, jak podkreślił organ, z upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w sprawie po wydaniu tego postanowienia tj. w dniu 30.04.2010r. W związku z tą okolicznością kwestia rozstrzygnięcia o zarzutach, o którym stanowi art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinno uwzględnić to, że obowiązek P. C. na podstawie w/w tytułów wykonawczych nie może być realizowany na drodze postępowania egzekucyjnego z powodu umorzenia postępowania. Nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie trzech tytułów wykonawczych w świetle zgłoszenia przez P. C. również i co do nich zarzutów powoduje, że zaskarżone postanowienie pod względem merytorycznym te nie podlega kontroli Sądu , gdyż organ nie wskazał których tytułów wykonawczych dotyczy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyda stosowne orzeczenie z uwzględnieniem powyższych wskazówek Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.