II SA/Po 758/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga W dniu 11 grudnia 2009 r. do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek S. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech turbin wiatrowych o mocy 2 MW każda oraz przyłącza elektroenergetycznego, na terenie położonym w miejscowości C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] (obręb C.). Wójt Gminy B. decyzją [...] 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia z uwagi na niespełnienie wszystkich warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). W wyniku złożonego przez S. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższą decyzję ze wskazaniem, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji powinien rozważyć zlokalizowanie przedmiotowej inwestycji w trybie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium elektrownia wiatrowa kwalifikuje się jako urządzenie elektryczne tzn. urządzenie służące do wytwarzania energii elektrycznej, a zatem zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast do urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów związanych z zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa czyli kontynuacji funkcji i innych wskaźników kształtowania zabudowy oraz dostępu do drogi publicznej – art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Decyzją z dnia 26 maja 2010 r. Wójt Gminy B. ponownie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez S. B. inwestycji. Zdaniem organu I instancji nie ma uzasadnionych podstaw do zakwalifikowania elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej. Przedmiotowy wniosek dotyczy w rzeczywistości budowy trzech obiektów budowlanych służących do produkcji energii elektrycznej przy wykorzystaniu siły wiatru - tj zabudowy produkcyjnej. Elektrownia wiatrowa nie zalicza się do linii kolejowych, obiektów liniowych ani urządzeń infrastruktury technicznej zatem jej lokalizacja nie może nastąpić w oparciu o przepis art. 60 ust.3 u.p.z.p. O tym, że elektrownie wiatrowe nie są urządzeniami infrastruktury technicznej świadczy, według Burmistrza, także to, że w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm.) są one złożone z elementów składających się na całość techniczno-użytkową. Elementami tymi są m. in. budowlane części elektrowni takie jak fundament i wieża. Zdaniem organu I instancji, utożsamianie elektrowni wiatrowej z urządzeniami infrastruktury technicznej doprowadzi do ich lokalizowania wszędzie, nawet w sąsiedztwie zwartych osiedli zabudowy mieszkaniowej – co stanowiłoby zaprzeczenie ustawowej definicji ładu przestrzennego. Z uwagi na powyższe planowana inwestycja powinna spełniać wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek położona jest na terenach rolniczych, na których nie występuje zabudowa produkcyjna. Takie usytuowanie projektowanej inwestycji wyklucza możliwość uznania, iż spełniona jest kontynuacja funkcji. Nie ma również możliwości ustalenia parametrów projektowanych turbin wiatrowych. Zdaniem organu ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób niedopuszczalny zakłóciło by krajobraz przestrzenny na obszarze na którym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Te wszystkie argumenty przesądziły o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy B. złożył S. B. wyjaśniając m.in., iż nie rozumie czy decyzja I instancji jest decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy czy ustalenia inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do braku kontynuacji funkcji terenu podniósł, iż nierealnym jest porównywanie gabarytów elektrowni wiatrowej z gabarytami budynku mieszkalnego. Budowa trzech turbin wiatrowych nie jest zabudową produkcyjną – nie stanowi tzw. "farmy wiatrowej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...]2010 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] 2010 r. stwierdzając, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja ma służyć do produkcji energii elektrycznej, a zatem, podobnie jak każda inna produkcja jest nastawiona na główny cel, jakim jest działalność ekonomiczna. Wprowadzenie na dany grunt, poprzez lokalizację elektrowni wiatrowej, funkcji produkcyjnej ograniczy możliwość zabudowy sąsiedniego terenu z uwagi na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego zakwalifikowanie elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej jest nie do przyjęcia na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Naruszeniem tego ładu byłby niewątpliwie automatyzm w lokalizowaniu elektrowni wiatrowych tak jak urządzeń infrastruktury technicznej czyli bez żadnych ograniczeń i praktycznie w każdym wskazanym miejscu. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. B. zarzucił naruszenie przez organy obu instancji art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez jego bezpodstawne zastosowanie oraz art. 61 ust. 3 tej ustawy przez jego niezastosowanie. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego elektrownie wiatrowe należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej i tym samym w przedmiotowej sprawie przy ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez S. B. inwestycji powinien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. O zakwalifikowaniu elektrowni do urządzeń infrastruktury technicznej świadczy, według skarżącego, definicja tych urządzeń zawarta w art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21 grudnia o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz definicja pojęcia "infrastruktura", którą zgodnie z słownikiem języka polskiego należy rozumieć jako urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.. dalej p.p.s.a.), to jest w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad proceduralnych, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. Analiza sprawy w powyższym aspekcie prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy elektrownie wiatrowe winny zostać zaliczone, jak domaga się tego skarżący do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czy też nie stanowią one takowych urządzeń, który to pogląd wyrażony został zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Najistotniejszym przepisem normującym gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniający wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek, w tym dostępu do drogi publicznej i zasady dobrego sąsiedztwa rozumianej jako sytuacja, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 1 pkt 1 i 2). Wyjątkiem od stosowania tych zasad jest, w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p, stanowiącego, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, inwestycja polegająca na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, mieści się pojęcie "urządzeń infrastruktury energetycznej", do których zaliczyć można między innymi elektrownie wiatrowe, jako obiekty stanowiące funkcjonalną całość złożoną z części budowlanych (w postaci między innymi fundamentów oraz wieży lub masztu) oraz urządzeń technicznych takich jak generator, rotor z gondolą, wirnik, skrzynia biegów, komputer sterujący, transformator, rozdzielnia energetyczna, instalacja alarmowa zdalnego sterowania. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przy tym definicji legalnej "urządzeń infrastruktury technicznej". W celu ustalenia znaczenia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której reguły nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Według zaś "Uniwersalnego słownika języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006 infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 343/08). Zauważyć należy, iż słowo infrastruktura pochodzi od dwóch słów w języku łacińskim infra stanowi pierwszy człon wyrazów złożonych odpowiadający polskiemu pod, poniżej i struktura (structura) oznacza układ i wzajemne relacje elementów (części) stanowiących całość np. budowy, ustroju, struktura kryształu, struktura społeczna, agrarna itp. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Elektrownia wiatrowa - jako obiekt składający się z urządzeń technicznych i części budowlanych urządzeń technicznych - jest zaś niezbędna do świadczenia dostaw energii elektrycznej wytwarzanej z wiatru, Energia elektryczna jest bowiem konieczna do funkcjonowania współczesnego społeczeństwa (w tym także społeczności wiejskich), w tym zarówno do funkcjonowania gospodarstw domowych, jak i produkcji przemysłowej , jak i rolnej i hodowlanej. Nadto zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu w tym względzie można odnieść się pomocniczo do definicji zawartej w art. 143 § ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawodawca zaliczył w tym przepisie do urządzeń infrastruktury technicznej budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej w postaci zespołu 3 turbin wiatrowych o mocy 2MW każda oraz przyłącza elektroenergetycznego służących do produkcji energii elektrycznej, niezbędnej do należytego funkcjonowania społecznego i gospodarczego, zasadnym jest, zdaniem składu orzekającego, zaliczenie tego rodzaju urządzeń do urządzeń infrastruktury technicznej o jakich mowa jest w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Pogląd, że inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej utrwalony jest w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 310/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. II SA/Po 1003/08 z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 1000/08 z dnia 27 maja 2009 r., sygn. IV SA/Po 762/10 z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Po 763/10 z dnia 1 grudnia 2010 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 533/09 z dnia 14 października 2009 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. I SA/Sz 726/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. II/SA/Ld 650/10 z 30 listopada 2010 r.). Skoro zaś stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze wyrażoną wyżej wykładnię wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącemu zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi wynoszący 500 zł. /-/ M.Kwiecińska /-/ T.Świstak /-/ B.Drzazga