II SA/Gd 713/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia 30 kwietnia 2010 r., orzekającą o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako U.p.b., w sprawie robót budowlanych dotyczących wykonania muru oporowego na granicy działek nr [...] i [...] w R. przy ul. [...] przez A. i L. P., z uwagi, iż roboty budowlane dotyczące przedmiotowego muru zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowaną i pozwoleniem na budowę. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: A. i L. P. w 1994 r. wybudowali mur oporowy na granicy działek nr [...] i [..] przy ul. [...] w R. Dnia 18 lutego 2008 r. właściciel sąsiedniej działki, pan S. B. zgłosił organom nadzoru budowlanego swoje zastrzeżenia co do legalności przedmiotowego muru, na którego budowę nie wyraził zgody. Zobowiązano wówczas inwestora do przedłożenia stosownej ekspertyzy, która została sporządzona w czerwcu 1998 r.. Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły wówczas wpływu wykonanych przy murze oporowym robót budowlanych na stan obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 2140/98) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji i wskazał, że w dalszym postępowaniu organy powinny zbadać zarówno kwestię wpływu wykonanych przy murze oporowym robót budowlanych na stan obiektu na działce sąsiedniej, jak też ustalić czy prace zostały wykonane zgodnie z projektem i prawem budowlanym. Wobec wątpliwości dotyczących projektu budowlanego zostało przeprowadzone odrębne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 18 maja 1994 r., udzielającej A. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, obejmujące także realizację przedmiotowego muru. Jego rezultatem była decyzja Wojewody P. z dnia 9 lutego 2005 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. oddalił skargę S. B. w powyższej sprawie. Decyzją z dnia 12 czerwca 2001 r. orzeczono o braku podstaw do nakazania inwestorom rozbiórki przedmiotowego muru. Na skutek odwołania S. B. powyższa decyzja została uchylona. Następnie decyzją z dnia 9 lipca 2003 r. odmówiono wydania A. i L. P. nakazu usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym murze oporowym. Także i ta decyzja została uchylona w dniu 11 grudnia 2006 r., w uzasadnieniu Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał na konieczność zastosowania w sprawie przepisów art. 50 i 51 U.p.b. Decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w P. orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 U.p.b.. Organ I instancji wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że projekt muru oporowego został wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a sama budowa była nadzorowana przez kierownika budowy, który również posiada odpowiednie uprawnienia. Budowa muru nie miała także wpływu na stan budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], należącego do S. B., co potwierdza orzeczenie techniczne wykonane w czerwcu 1998 r. przez mgr inż. R. Ż., posiadającego uprawnienia budowlane wraz z zawartą w niej uwagą, że "odkopanie muru nie miało wpływu na stan techniczny budynku zlokalizowanego na dz. nr [..], należącego do skarżącego". Również z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2003 r. przez Inspektora Powiatowego wynika, że mur oporowy nie posiada pęknięć, zarysowań, odchyleń od pionu i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a w związku z dobrym stanem technicznym nie stanowi zagrożenia dla budynku mieszkalnego na działce nr 110, stanowiącej własność skarżącego. Decyzja powyższa została uchylona w toku instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji było dokonanie przez organ I instancji ustaleń na podstawie nieaktualnych opinii technicznych. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r., biorąc za podstawę art. 81c U.p.b. wezwał A. i L. P. do przedstawienia aktualnej ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego muru. Postanowienie te zostało jednak uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., a następnie poddane kontroli Sądu Administracyjnego i uznane za zgodne z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. ponownie stwierdził brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 U.p.b. Pismem z dnia 20 maja 2010 r. S. B. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie A. i L. P. doprowadzenia wykonanego przez nich muru do stanu zgodnego z prawem. Zarzucił wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz liczne zaniedbania polegające na zaniechaniu ponownych oględzin muru oporowego poprzez odkopanie i ustalenie jego stabilności, oraz niewykonaniu ekspertyzy muru na okoliczność zatrzymywania wód powierzchniowych. Podał dalej, że sporny mur znajduje się z pobliżu ław fundamentowych jego domu na całej długości działki. Znaczna głębokość muru wynosząca 3,6 m powoduje zagrożenie osuwania się ziemi spod ław fundamentowych budynku skarżącego, co grozi katastrofą budowlaną. Dodatkowo umiejscowiony na granicy działek mur oporowy powoduje zaburzenie spływu wód opadowych, gdyż przez niedbalstwo nie wykonano w murze otworów mogących odprowadzić nadmiar wody. Zdaniem odwołującego się budowa muru oporowego wymaga pozwolenia wodno – prawnego, zaś utrudnianie przepływu wody narusza art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Dalej odwołujący się podniósł, że już sam przebieg budowy budził kontrowersje, gdyż wówczas bezprawnie wtargnięto na jego posesję. Końcowo dodał, że wszystkie związane z murem prace wykonane zostały bez nadzoru osób do tego uprawnionych. Decyzją z dnia 27 lipca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. i art. 51 ust. 7 U.p.b., a następnie wyjaśnił, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci ustaleń kolejnych wizji lokalnych, w tym ostatniej z dnia 9 marca 2009 r. oraz orzeczenia technicznego sporządzonego przez mgr inż. Romualda Żurawskiego w czerwcu 1998 r. pozwala na przyjęcie, że sporny mur oporowy nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Zatem prawidłowo organ I instancji stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ II instancji stwierdził także, że kwestia legalności muru została jednoznacznie rozstrzygnięta przez Wojewodę P., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w decyzjach i wyroku, odpowiednio z dnia 9 lutego 2005 r., 23 marca 2005 r. oraz 25 listopada 2005 r. Z kolei kwestia zasadności nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego muru została rozstrzygnięta w ostatecznym postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 26 sierpnia 2009 r. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r. oddalającym skargę na to postanowienie. Końcowo organ wyjaśnił, że kwestia ewentualnego naruszenia przez inwestorów prawa własności skarżącego, czy przepisów prawa cywilnego podlega kognicji właściwego sądu powszechnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem S. B. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargą z dnia 23 sierpnia 2010 r., uzupełnioną pismem z dnia 2 lutego 2011 r. W uzasadnieniu powtórzył w znacznej mierze argumenty zaprezentowane w odwołaniu. Zarzucił dodatkowo, że sama budowa muru została przeprowadzona niezgodnie z prawem, gdyż miała miejsce na terenie skarżącego bez jego zgody. Naruszono zatem jego prawo własności zagwarantowane przez Konstytucję RP. Mur stanowi natomiast samowolę budowlaną, którą wadliwie i niesłusznie zalegalizowano. Dodał, że wbrew twierdzeniu organów kwestia zasadności nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia aktualnej ekspertyzy technicznej przedmiotowego muru oporowego nie została rozstrzygnięta. Opinia techniczna z czerwca 1998 r., sporządzona przez mgr inż. R. Ż., stanowiąca dowód w sprawie, nie przedstawia wartości dowodowej, gdyż budzi wątpliwości i nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy, w dodatku jest przestarzała. Końcowo wyjaśnił, że wizje lokalne na które powołują się organy zostały przeprowadzone wadliwie, gdyż przy dobrej pogodzie, co nie mogło wykazać, jak nieszczelny jest to mur i w jaki sposób odprowadza wodę na posesję skarżącego. Zatem całe postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone wadliwie i doprowadziło do fałszywego wniosku, że mur nie zagraża nieruchomości skarżącego i jego mieszkańcom teraz i w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Uzasadnienie kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego sprowadza się do stwierdzenia, że skoro sporny mur został wybudowany, co jest bezspornym, w oparciu o pozwolenie na budowę, to brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 U.p.b. Pogląd ten jednak nie zasługuje na akceptację. Z treści art. 51 U.p.b. jasno wynika, że przepis ten ma zastosowanie we wszystkich przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 tej ustawy, gdzie wskazano, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 U.p.b. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający nie tylko od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ale także w przepisach. Sposób sformułowania art. 50 ust. 1 pkt. 4 U.p.b. pozwala przyjąć, że art. 51 ust. 2 ustawy, dopuszczający możliwość doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, o jakich stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4, do stanu zgodnego z prawem, może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1112/08 oraz wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. II SA/Gd 170/08 ONSA 2001 r., nr 3, poz. 108). Nie zasługuje zatem na akceptację stanowisko organów obu instancji, iż kwestia legalności muru oraz jego stanu technicznego została jednoznacznie rozstrzygnięta przez Wojewodę, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w stosownych decyzjach i wyroku. Właściwy organ nadzoru ma obowiązek zastosować art. 51 U.p.b. także w sytuacji, w której ujawniono naruszenie w sposób istotny warunków wynikających z pozwolenia na budowę. W przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego obiektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę organy nadzoru budowlanego mają obowiązek porównania treści projektu budowlanego ze zrealizowaną na jego podstawie inwestycją celem ustalenia, czy nie zachodzą odstępstwa uzasadniające kontynuowanie tego postępowania. W szczególności ustaleniu podlega, czy stwierdzone odstępstwa są istotne. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., jak i P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do merytorycznego zakończenia postępowania, ograniczając się do stwierdzenia, że sporny mur został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika jednak, czy przedmiotowy mur został wykonany zgodnie z tym pozwoleniem. Znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia decyzji Wójta Gminy P. z dnia 18 maja 1994 r., udzielającej A. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego nie zawiera projektu technicznego przedmiotowego muru. Także z planu realizacyjnego zagospodarowania działki nie wynika w jakim miejscu i kształcie miał zostać zrealizowany. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi zawarty w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro organy administracji publicznej przyjęły niepełny materiał dowodowy jako podstawę dokonanego rozstrzygnięcia, to zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. powinien uzupełnić materiał dowodowy o kopię całego projektu budowlanego. Należy poczynić nowe ustalenia faktyczne odnośnie ewentualnych odstąpień i w zależności od poczynionych ustaleń należy ocenić prawidłowo ustalony stan faktyczny po kątem zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 U.p.b. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.