II SA/Wr 690/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. S.- G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 maja 2010r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia 12 maja 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku B. S.- G. działając na podstawie art. 158 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia 12 kwietnia 1992 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w N.R. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (AM-6), obręb N.R. [...], na działki o numerach: [...][...][...][...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podział był dokonany w trybie art.10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) i miał do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu ( drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości. Podział działki nr [...], z której wydzielono m.in. działki [...] i [...] będące obecnie w użytkowaniu wieczystym B. S.- G. nastąpił na wniosek jej poprzedniego użytkownika wieczystego i był zgodny z treścią obowiązującego w tamtym czasie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z tym planem nieruchomości położone na tym terenie były przeznaczone pod teren usług osiedlowych, kulturalnych i handlowych. Brak dojazdu nie stanowi zatem, zdaniem Kolegium, o naruszeniu przepisów prawa będących podstawą wydanej decyzji, gdyż istnieje w takim przypadku możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. S. - G., podnosząc że na działce tej istniała droga asfaltowa od 1970 r. (z chwilą wybudowania pawilonu handlowego), a następnie dwóch garaży w 1983 r., do których dojazd odbywał się po tej drodze. Przy podziale działki nr [...] geodeta dokonał wyrysu istniejącej drogi z opisem "jezdnia asfaltowa", jednak Urząd Rejonowy pod tą drogę nie wydzielił gruntu. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 12 maja 2010 r. (nr [...]), o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na przepis art. 156 k.p.a., wyjaśniło że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem weryfikującym decyzję wydaną w trybie zwykłym, lecz organ ogranicza się jedynie do badania kwestionowanej decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek ściśle wymienionych w tym przepisie. Organ administracyjny w takim postępowaniu nie może gromadzić dodatkowych dowodów, lecz musi opierać się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a więc poprzedzających decyzję weryfikowaną. Kolegium wyjaśniło także, że z uwagi na upływ ponad 10 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., ma obowiązek rozpatrzeć, czy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, oraz w razie jej wykonania czy wywołałaby czyn zagrożony karą. Rozpatrując ponownie sprawę organ stwierdził, że podstawy określone w art. 156 § 1 pkt 2, pkt. 5 i pkt 6 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie występują. W szczególności należy uznać, że nie zachodzi w sprawie przesłanka braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. wydana została na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tych przepisów, podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Kolegium przyjąć, że podział nieruchomości położonej w N.R. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...], AM-6, obręb N.R. 7, stanowiącej nadzień zatwierdzenia podziału działki własność Skarby Państwa, w wieczystym użytkowaniu K. Przedsiębiorstwa Handlowego w K. na działki nr [...][...][...][...] był zgodny z obowiązującym wówczas planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1974 r. Teren działki nr [...] przeznaczony był pod teren usług osiedlowych, kulturalnych i handlowych. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, podzieliło pogląd wyrażony w poprzedniej swojej decyzji ( wydanej w innym składzie osobowym), iż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości mógł mieć miejsce, jeżeli był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem powołana ustawa nie przewidywała innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości. Celem dokonanego projektu podziału było tylko, według Kolegium, zapewnienie zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nie zobowiązywał organu do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielonych nieruchomości, gdyż w przypadku braku takiego dojazdu, istniała możliwość ustanowienia drogi koniecznej, co też wnioskodawczyni uczyniła (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt [...]). W sprawie tej nie zachodzi też przesłanka niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym( art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ani też przesłanka dotycząca wywołania czynu zagrożonego karą w przypadku wykonania decyzji (pkt6). W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, B. S. - G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r., bądź też podjęcie przez Sąd innej decyzji, umożliwiającej zabudowanie działki, którą nabyła tylko i wyłącznie w celach budowlanych. Skarżąca podaje, że działka nr [...] była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży i stanowiącą drogę p.poż. oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych. O istnieniu drogi wewnętrznej na działce nr 52 świadczy wyrys geodezyjny na planie podziału z opisem "Jezdnia asfaltowa". Część działki nr [...] skarżąca wydzierżawiła od K. Przedsiębiorstwa Handlowego w K. i zabudowała garażem w ramach środków własnych. Po podziale była to działka nr [...]. Natomiast działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] (w 1992 r.) jako działka budowlana w chwili podziału nie spełniała swego przeznaczenia jako działki budowlanej, ponieważ nie posiadała drogi dojazdowej. Droga dojazdowa została "zabrana bez uzasadnionych podstaw prawnych i sprzedana po podziale właścicielowi działki nr [...]". Zatem wydana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego dotknięta jest wadami materialno-prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., tj. była wydana z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, o czym świadczy fakt braku możliwości jej zabudowy ze względu na brak możliwości dojazdu do wydzielonych działek. Według skarżącej na podstawie umowy notarialnej wykupiła działkę o nr [...] na której posadowiony był garaż o pow. 50 m2 i drugą działkę wydzieloną jako działka budowlana o pow. 97 m2 – "według szczegółowego planu zagospodarowania była przeznaczona pod pawilon handlowo-usługowy". Organ administracji dokonując podziału miał obowiązek zapewnić do każdej nowopowstałej działki dostęp do drogi publicznej ( art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości). Wydzielenie działki budowlanej bez drogi dojazdowej jest sprzeczne z prawem budowlanym, gdyż brak drogi dojazdowej dyskwalifikuje działkę jako budowlaną, następuje zatem niewykonalność decyzji – zabudowy działki. Pomimo sądowego ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr 52/4 w dalszym ciągu nie został rozwiązany problem zabudowy działki [...], gdyż postanowienie Sądu ustanowiło drogę konieczną o szerokości 4m, gdy tymczasem przepisy wykonawcze do prawa budowlanego wymagają drogi dojazdowej o szerokości 4,5 m, a w niniejszej sprawie ustanowiona droga konieczna traktowana jako ciąg pieszo-jezdny winna mieć szerokość 5m. Tak więc od 18–tu lat skarżąca stara się o zabudowę tej działki, bez zamierzonego skutku z przyczyn od niej niezależnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, nie znalazło również podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo ustaliło, że podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji podziałowej stanowił przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Według tego przepisu "podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W dacie wydania decyzji z dnia 12 kwietnia 1992r. Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...][...][...][...], obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67 ze zm.), w której w art. 12 wskazuje się, że miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego są; 1) ogólne palny zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych (...), 2) szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych (...). Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 13ust. 3). Plan szczegółowy zaś sporządzało się dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) – art. 16 ust. 1. Według art. 16 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy. Zgodnie zaś z art. 24 plany miejscowe uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu. Wobec tak sformułowanych przepisów obowiązkiem organu dokonującego weryfikacji decyzji podziałowej w kontekście jej zgodności za planem miejscowym było przede wszystkim dokładne ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji podziałowej obowiązywał tylko ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., czy też dla obszaru w którym położona była działka nr [...] obowiązywał też plan szczegółowy ( informacja o tej treści została zamieszczona w skardze na str. 2). Tych ustaleń nie poczynił organ nadzorczy. Organ nadzorczy nie przeprowadził ponadto w ogóle analizy planu miejscowego w sposób pozwalający na potwierdzenie swoich racji o zgodności zatwierdzonego projektu podziału działki nr [...] z konkretnymi zapisami tego planu. Kolegium ograniczyło się tylko do powtórzenia za decyzją podziałową z 1992 r. , że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., bowiem teren przeznaczony jest w planie pod usługi osiedlowe, kulturalne i handlowe ( klauzula o tej treści mieści się na wstępnym projekcie podziału), zaś dane odnoszące się do zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N.R. Zarządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1974 r. zaczerpnięto z "opinii urbanistycznej z dnia 29 sierpnia 1990 r." ( a katach administracyjnych). W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało weryfikacji decyzji z dnia 12 kwietnia 1992 r. Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w K., pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w oparciu o obowiązujący wówczas plan miejscowy. Choć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi dowodu w sprawie, gdyż jest (i był) prawem powszechnie obowiązującym na terenie działania organu, to jednak z uwagi na fakt, iż w okresie obowiązywania ówczesnego planu jego dostępność nie była tak powszechna jak obecnie uchwalanych planów miejscowych (publikowanych m. in. na stronach internetowych urzędu), to fakt jego braku w aktach sprawy dowodzi, że Kolegium Odwoławcze nie zapoznało się z jego treścią a mimo to wydało zaskarżone decyzje tylko w oparciu o przedłożone akta administracyjne. Wyjaśnić bowiem należy, że choć przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wskazuje na przesłankę dostępności nowowydzielonych działek do drogi publicznej, to jednak w uchwalonym planie mogły się znaleźć takie zapisy, które regulowałyby tą kwestię. Dodać należy, że o zgodności z planem miejscowym projektu podziału nieruchomości, nie decyduje tylko i wyłącznie przeznaczenie danego terenu w planie, ale również wpływ na podział mają dodatkowe ustalenia planu, w tym choćby dostępność do drogi publicznej, realna możliwość zabudowy działki budowlanej utworzonej po podziale itp. W tych okolicznościach skoro organ nie powołał konkretnych przepisów obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1992 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., a następnie nie dokonał interpretacji tych przepisów na potrzeby niniejszej sprawy, to nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja tego Oranu nie narusza prawa. Wydane decyzje zapadły zatem z pogwałceniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, zawartych w art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie dokładnej analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (prawa miejscowego) obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia 12 kwietnia 1992 r. w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. obowiązane będzie ustalić, jaki/e akt/y miejscowego/ych planu/ów zagospodarowania przestrzennego obowiązywał/y w dacie wydania decyzji podziałowej w 1992 r.( czy obowiązywał tylko ten powołany w treści zaskarżonej decyzji, czy też istniał plan szczegółowy dla przedmiotowego terenu) i uzyskać ich tekst wraz rysunkiem planu oraz przede wszystkim należy dokonać wszechstronnej analizy zapisów planu/ów i części graficznej w kontekście wymogów art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II i III wyroku znajduje swoje uzasadnienie odpowiednio w treści art. 152 i 200 powołanej ustawy.