VII SA/Wa 2284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej U. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego –t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze z garażem podziemnym, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p.pożarowym przy ul. M./K. w R. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem przeciwpożarowym w sąsiedztwie z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obiekt kategorii XIII i XVII, na terenie działek o numerach ewidencji geodezyjnej [...],[...],[...], [...],[...]przy ulicy M. w R. Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta R., działając w imieniu właściciela -Miasta R. wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Odwołujący zarzucił, że pozwolenie na budowę w stosunku do działki Nr [...] o powierzchni 733 m. kw. wydane zostało bez zgody o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością z przeznaczeniem na budowę miejsc parkingowych, wynikającej z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 (dalej: Prawo budowlane), co oznacza, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 roku Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia skargi J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/07, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł m.in., że w niniejszej sprawie niedopuszczalne było prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Sąd uznał w szczególności, że pozostawanie ze stroną - Miastem R. w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Prezydenta Miasta R. Powołując się na pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku , sygn. akt OPS 1/03 Sąd uznał, że Prezydent Miasta R. nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Zachodzi wówczas określona w art. 24 § 1 pkt 1 kpa przyczyna wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyłączenie osoby Prezydenta Miasta R. od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania - art. 26 § 3 kpa, w związku z czym zastosowanie powinien mieć przepis art. 26 § 2 kpa. Ponadto Sąd podkreślił, że wniosek inwestora obejmował całe zamierzenie budowlane, podczas gdy pozwolenie na budowę wydane przez organ I instancji nie obejmuje budowy miejsc parkingowych. Przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji nie rozważał, czy ograniczenie wniosku inwestora nie powoduje niemożności samodzielnego funkcjonowania obiektu, na który wydano pozwolenie i nie podał motywów swojego działania, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. W toku dalszego postępowania Prezydent Miasta R. w dniu [...] lipca 2008 r. złożył pismo, w którym wskazał, że w związku ze zbyciem działki o Nr [...] podjął decyzję o wycofaniu odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję U. W. zarzuciła naruszenie art. 137 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż cofnięcie odwołania było dopuszczalne, mimo że prowadziłoby ono do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższy wyrok Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 137 kpa, z którego treści wynika, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany byłby do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dokonał w tym kierunku żadnych ustaleń ani ocen, przyjmując całkowicie bezpodstawnie, że cofnięcie odwołania jest równoznaczne z umorzeniem postępowania. W rezultacie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ do dokonania oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) pomimo cofnięcia odwołania przez Prezydenta Miasta R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa ponownie umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze z garażem podziemnym, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem p.pożarowym przy ul. M./K. w R. W uzasadnieniu organ powołując się na ocenę prawną i ustalenia zawarte w ww. prawomocnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. zwrócił się do inwestora pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. w sprawie aktualnego stanu inwestycji oraz odniesienia się do treści pisma U. W. z dnia 6 sierpnia 2008 r., w którym skarżąca występowała o ochronę jej własności. W piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r. inwestor złożył wyjaśnienia dotyczące prób polubownego załatwienia sporu ze skarżącą, które jednakże nie odniosły zamierzonego skutku. Ponadto inwestor poinformował obszernie o stanie inwestycji i działaniach podejmowanych na jego koszt, a zmierzających do poprawy stanu technicznego i estetyki garażu będącego własnością skarżącej. Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego organ powołał się na powyższe ustalenia, a ponadto podniósł, że interes prawny i faktyczny skarżącej nie został naruszony. Wojewoda [...] wskazał, że właściciele garaży (w tym skarżąca) mieli zapewnione użytkowanie w czasie trwania budowy obiektu, a po jego oddaniu do użytkowania również swobodny dostęp, ponieważ U. W. została zaopatrzona w "pilot" do zapór wjazdowych na teren, na którym pozostał jej garaż, co – w ocenie organu – stanowi potwierdzenie dbałości inwestora o szeroko pojęty interes społeczny właścicieli i użytkowników nieruchomości usytuowanych w obrębie inwestycji. Organ podkreślił również, że własność skarżącej nie została naruszona, a wznowienie znaków granicznych potwierdziło pierwotny przebieg granic. Podniósł również, że projekt zagospodarowania w oznaczeniach obiektów i urządzeń usytuowanych na terenie inwestycji nie wzmiankuje o drodze pożarowej, w związku z czym twierdzenia skarżącej, która powołuje się na przebieg drogi przez jej działkę, należy traktować jako nieporozumienie. Dodatkowo organ zauważył, że budowa budynku mieszkalnego została zakończona i inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. W skardze na powyższą decyzję U. W. zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 kpa polegające na braku szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego i oparcie się wyłącznie na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/09, bez powołania się na wyrok tego Sądu z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/07. Zarzuciła także naruszenie art. 7 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedłożyła stosownego dowodu na poparcie swoich zarzutów, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewykonanie przez Wojewodę [...] zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 25 lutego 2010 r. w przedmiocie celowości (zgodności z interesem społecznym) cofnięcia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej - ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie Wojewoda [...], związany oceną prawną i zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/09, zobowiązany był do rozważenia dopuszczalności cofnięcia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem przeciwpożarowym przy ulicy M. w R. Powinien zatem rozważyć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanki określone w art. 137 zd. drugie kpa, zgodnie którym organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Sąd w ww. wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. uznał, że Wojewoda [...] nie dokonał żadnych ustaleń, ani ocen w zakresie przesłanek określonych w art. 137 kpa. W rezultacie nakazał dokonanie oceny zaskarżonej decyzji zarówno pod kątem jej legalności (zgodności z prawem), jak też celowości (zgodności z interesem społecznym). Wojewoda [...] nie wykonał ww. zaleceń Sądu i nie rozważył właściwych przesłanek w celu ustalenia dopuszczalności cofnięcia odwołania w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że organ odwoławczy, po zasięgnięciu odpowiednich informacji od inwestora skoncentrował swoje rozważania na ustaleniu, czy w niniejszej sprawie doszło do ewentualnego naruszenia interesu faktycznego i prawnego skarżącej. Zwrócił uwagę na próby polubownego załatwienia sporu pomiędzy inwestorem a skarżącą, dbałość inwestora o właścicieli garaży oraz ochronę prawa własności skarżącej. Tymczasem z treści art. 137 kpa wynika obowiązek zbadania zupełnie innych przesłanek. Analizując legalność zaskarżonej decyzji pod względem wykonania wytycznych Sądu w świetle art. 137 kpa należy zauważyć, że po pierwsze obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy cofnięcie odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Rację ma skarżąca zarzucając organowi, że wydając zaskarżoną decyzję całkowicie zignorował ustalenia zawarte w innym prawomocnym wyroku wydanym w tej samej sprawie, tj. orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/07. Z uzasadnienia tego wyroku wynika bez wątpienia, że Sąd uznał niektóre elementy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] za wadliwe. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta R. nie mógł wydać pozwolenia na budowę, ponieważ na mocy art. 24 § 1 kpa podlegał wyłączeniu, w związku z czym zastosowanie znajdował art. 26 § 1 i 2 kpa. Ponadto w ocenie Sądu organ I instancji naruszył art. 107 § 3 kpa, ponieważ nie orzekł o całości zamierzenia inwestycyjnego, nie uzasadniając w żadnym stopniu tak podjętego rozstrzygnięcia w świetle przesłanek określonych w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle ustaleń Sądu zawartych w ww. prawomocnym wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. nie można wykluczyć, że decyzja organu I instancji może zostać uznana za naruszającą prawo. Ocena w tym zakresie powinna jednakże należeć do organu badającego dopuszczalność cofnięcia odwołania. Nie można jednoznacznie przesądzić, że wskazane wadliwości stanowią o niedopuszczalności skutecznego cofnięcia odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego. Tym niemniej to rzeczą organu powinno być dokonanie ustaleń w tym zakresie i ustosunkowanie się do problemu ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która w określonym zakresie może naruszać prawo. Analizując treść zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę, że Wojewoda [...] całkowicie zignorował tę przesłankę i nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i w jakim zakresie decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r. narusza prawo, a w konsekwencji nie ustalił dopuszczalności umorzenia postępowania przy zastosowaniu kryterium legalności. Mając do dyspozycji treść uzasadnienia powołanego wyżej wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. oraz całość akt postępowania administracyjnego Wojewoda [...] powinien ocenić, czy ewentualne uwzględnienie odwołania doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo, a odpowiednie rozważania zamieścić w uzasadnieniu decyzji. Ocena dopuszczalności cofnięcia odwołania przy zastosowaniu kryterium legalności powinna się ściśle łączyć z drugim elementem, tj z ustaleniem, czy umorzenie postępowania odwoławczego nie doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej interes społeczny. Wprawdzie obie przesłanki są samoistne i powinny być traktowane rozłącznie, jednakże trudno jest, w kontekście cofnięcia odwołania od decyzji zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego, analizować dopuszczalność takiej czynności procesowej bez powiązania ewentualnego naruszenia przepisów w decyzji organu I instancji z dbałością o ochronę interesu społecznego. W tym miejscu należy podnieść, że również w zakresie drugiej z przesłanek wymienionych w art. 137 kpa Wojewoda [...] nie dokonał właściwych ocen. Organ odwoławczy utożsamił bowiem interes społeczny z interesem faktycznym i prawnym jedynie U. W., podczas gdy powołany przepis w ogóle nie zawiera obowiązku badania zindywidualizowanego interesu strony. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, a jego badanie ma charakter stricte ocenny, następujący w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W każdym jednak przypadku dotyczy interesu ogółu, chronionych prawem dóbr całej zbiorowości, a nie jednego, wybranego podmiotu, nawet jeżeli jest to strona postępowania administracyjnego. Organ nie rozważył właściwie kwestii ochrony interesu społecznego w kontekście cofnięcia odwołania przez Miasto R. od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Zamiast tego poświęcił swoje rozważania jedynie sytuacji prawnej skarżącej, co powinno być przedmiotem ewentualnego merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, a nie oceny dopuszczalności cofnięcia odwołania. Warto w tym miejscu zauważyć, ze ustawodawca posługuje się pojęciem interesu społecznego właśnie z tego powodu, że cofniecie odwołania należy do strony postępowania. Organ nie może ograniczać swojej oceny jedynie do wpływu cofnięcia odwołania przez jedną stronę na sytuację prawną innej strony tego samego postępowania. Zabieg ustawodawcy polegający na wprowadzeniu dodatkowego kryterium ochrony interesu społecznego nie jest w żadnym wypadku przypadkowy. Może się bowiem okazać, że cofnięcie odwołania może być korzystne dla strony, która nie jest już zainteresowana dalszym prowadzeniem postępowania, a jednocześnie – w rezultacie utrzymania w obrocie decyzji organu I instancji – godzić w podstawowe interesy społeczeństwa. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy cofnięcie odwołania dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w R., ocena właściwej ochrony interesu społecznego powinna dotyczyć zbiorowości zamieszkującej teren inwestycji, mieszkańców wybudowanego już budynku, czy wreszcie – szerzej - społeczności lokalnej zamieszkującej daną dzielnicę R., chociażby pod kątem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, realizacji inwestycji infrastrukturalnej i jej wpływu na rozwój miasta, ochrony przeciwpożarowej i zwiększenia miejsc parkingowych. Innymi słowy Wojewoda [...], rozpatrując przesłanki określone w art. 137 kpa, powinien odpowiedzieć na pytanie: czy i w jakim stopniu cofnięcie odwołania i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2008 r., nr [...] może spowodować naruszenie dóbr całej zbiorowości, której dotyczy realizacja inwestycji. Może się bowiem okazać, że właśnie pozostawienie w obrocie tej decyzji przez Wojewodę [...] służy ochronie interesu społecznego. W każdym przypadku wymaga to jednak zastosowania odpowiedniego procesu ocennego z podaniem odpowiednich argumentów przemawiających za wybranym rozstrzygnięciem. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda [...], umarzając postępowanie odwoławcze zaskarżoną decyzją nie zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 i nie rozważył właściwych przesłanek uzasadniających dopuszczalność cofnięcia odwołania. W rezultacie naruszył art. 153 ppsa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 137 kpa. Wojewoda [...] zobowiązany będzie zastosować się do zaleceń Sądu wynikających z niniejszego wyroku oraz wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. i rozważyć, czy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] doprowadzi do naruszenia interesu społecznego oraz pozostawi w obrocie prawnym decyzję, której wadliwość jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Dopiero właściwe rozważenie wspomnianych przesłanek i skonstruowanie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa będzie mogło być uznane za legalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.