I SA/Ol 842/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant Starszy specjalista Lidia Wachowska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r., sprawy ze skargi P.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję . Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia wniosku P. S., Zakład Ubezpieczeń Społecznych: - uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]"w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 1999r. do lutego 2000r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 1999r. do grudnia 1999r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od października 1999r. do grudnia 1999r., z powodu ich wygaśnięcia na skutek upływu okresu przedawnienia i tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za marzec 2000r. ustalonych według stanu na dzień 20 listopada 2009r. (tj. na dzień wpływu wniosku o umorzenie należności) w łącznej kwocie 1.081, 24 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej cyt. jako u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej cyt. jako ZUS) może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3 w/w artykułu zawarto definicję całkowitej nieściągalności. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenie mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365, dalej cyt. jako rozporządzenie), gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 rozporządzenia). Inną podstawą prawną nadającą Zakładowi uprawnienia do umorzenia należności, pomimo braku całkowitej nieściągalności jest art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Dotyczy on zobowiązań należnych za okres od 31 grudnia 2001r., gdy zobowiązanym do ich opłacenia jest osoba fizyczna, która nie podlega przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287). Przesłanką warunkującą to umorzenie było udowodnienie przez wnioskodawcę swego ważnego interesu. Dokonując analizy stanu faktycznego Zakład stwierdził, że na dzień obowiązywania przepisów o restrukturyzacji P. S. mógł złożyć wniosek o restrukturyzację, gdyż w tamtym czasie był przedsiębiorcą, jednak nie skorzystał z tego trybu. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stał się wymagalne. Natomiast zgodnie z art. 5e u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W powyższym przypadku zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez dwa lata. Tym samym w niniejszym przypadku należności za okres od października 1999r. do lutego 2000r. uległy przedawnieniu po upływie 10 lat i 173 dni od dnia, w którym stały się wymagalne. Biorąc powyższe pod uwagę Zakład uznał za zasadne uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności przedawnionych. Należności za marzec 2000r. na dzień wydania decyzji były nadal wymagalne i w tym zakresie Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W złożonym wniosku zarzucono, że organ nie uwzględnił wystąpienia przesłanek świadczących o tym, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co zostało uwzględnione w innej wydanej decyzji z dnia "[...]", nr "[...]", w której ZUS umorzył P. S. należności za okres od lipca 1999r. do sierpnia 1999r. Odnosząc się do powyższego Zakład wskazał, iż nie kwestionuje wskazywanej decyzji, jednakże nie obliguje ona Zakładu do umorzenia należności, które dotyczą należności za inny okres. Odnosząc się do przedstawionych we wniosku argumentów organ wskazał, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie trzeba uwzględnić koniczność realizacji zadań, do których został powołany ZUS oraz interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wierzyciel należności publicznoprawnych nie ma bowiem, w przeciwieństwie do wierzyciela w stosunkach cywilnoprawnych, swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Odnosząc się do wskazywanych przez wnioskodawcę argumentów organ nie kwestionuje trudności z jakimi się on boryka, jednakże w kontekście obowiązujących przepisów prawa zła sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o umorzenie należności. ZUS jako podmiot wykonujący przepisy prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Wnioskodawca posiada bowiem stałe źródło dochodu w postaci renty, która w dniu 27 września 2010r. została zajęta. Dodatkowo organ podniósł, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż nawet w sytuacji wystąpienia okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek organ może, lecz nie musi pozytywnie rozstrzygnąć sprawy. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na ZUS obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nie uregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia. Zakład po wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył aktualnych dokumentów potwierdzających, iż obowiązek uiszczenia składek pociągnie za sobą zbyt ciężkie skutki. Skargę na w/w decyzję wniósł P. S. wnosząc o jej wycofanie, gdyż nie odzwierciedla ona w pełni zaistniałej sytuacji prawnej i jego bytowo-materialnej. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący spełniał i nadal spełnia takie same kryteria i przesłanki, które stanowiły podstawę do umorzenia składek z decyzji nr "[...]". Tym samym nie do przyjęcia jest dwuznaczność gdzie, w jednej decyzji takie same kryteria i przesłanki stanowią podstawę do umorzenia składek, a w drugim przypadku nie. Decyzje te wydał ten sam podmiot różnią się one jedynie okresem. W wyniku już przeprowadzonej egzekucji uszczuplił się jego budżet domowy o ok. 200zł co spowodowało, że znalazł się tym bardziej w sferze ubóstwa. Dodatkowo skarżący wskazał, że jego sytuacja materialno-bytowa i rodzinna jest znana ZUS, gdyż przedłożył i udokumentował ją przed wydaniem decyzji nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji , dokonywana zgodnie z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153 , poz. 1269 ze zmianami) i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej jako p.p.s.a. ) obejmuje badanie decyzji co do jej zgodności z prawem procesowym (przepisami postępowania) oraz z prawem materialnym. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały unormowania wprowadzone ustawą z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz – w zakresie dotyczącym postępowania – przepisy kodeksu postępowania administracyjnego . Jak wyżej stwierdzono, w postępowaniu w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego . Wynika to z art. 83 ust. 4 zdanie ostatnie u.s.u.s., który stanowi, że w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy " do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". Rozpatrując ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma więc obowiązek stosować nie tylko szczególne przepisy postępowania z ustawy u.s.u.s i rozporządzenia ale także zasady prowadzenia postępowania określone w tym Kodeksie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Organ może więc uwzględnić wniosek ale może także odmówić umorzenia należności nawet po spełnieniu materialnoprawnych przesłanek, dopuszczających pozytywne załatwienie wniosku . Uzasadnienie zaskarżonej decyzji obszernie powołuje się na taki właśnie charakter decyzji i jest to co do zasady stanowisko słuszne. Zgodność takiej decyzji z prawem można jednak stwierdzić tylko w przypadku, gdy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja niewątpliwie w pełni odpowiada prawu w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania w odniesieniu do wniosku o umorzenie należności przedawnionych (pkt 1). Przedawnienie należności czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowanie o ich umorzenie. To rozstrzygnięcie organu nie jest kwestionowane w skardze . Do rozpatrzenia pozostawał jednak wniosek o umorzenie pozostałej części należności za marzec 2000r. , wymagalnych i nieprzedawnionych na dzień wydania decyzji. W ocenie sądu , zaskarżona decyzja w punkcie 2 - w zakresie dotyczącym odmowy umorzenia tych należności – wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. W szczególności naruszone zostały przepisy art. 8 , 77 i 80 k.p.a. W pierwszym rzędzie wskazać należy na naruszenie zasady zaufania , wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest "prowadzić postępowanie w taki sposób , aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli" . Zdaniem sądu naruszenie tej zasady nastąpiło w wyniku wydania decyzji całkowicie odmiennej od decyzji z dnia "[...]", nr "[...]" . Skarżący powoływał się na jej treść zarówno we wniosku o umorzenie należności , jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , dołączając kopię ( k.75-80 akt adm.) . Wymienioną decyzją , przy istnieniu takich samych przesłanek faktycznych oraz w tym samym stanie prawnym , należności z okresu wcześniejszego zostały umorzone z powodu "dostatecznego wykazania przesłanki świadczącej o tym, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" ( § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ). Organ ZUS w rozpoznawanej sprawie skwitował tę okoliczność powołaniem się na uznaniowość decyzji, nie odnosząc się szerzej do argumentacji skarżącego w tej mierze. Nie ulega przy tym wątpliwości i nie jest kwestionowane przez organy ZUS, że sytuacja skarżącego od daty decyzji z 2008 nie uległa poprawie. Z uwagi na upływ czasu w związku z wiekiem skarżącego, co istotnie ogranicza jego możliwości zatrudnienia, można nawet zasadnie mówić o pogorszeniu sytuacji. Na fakt ten skarżący wskazywał, przedstawiając stosowne oświadczenia i dokumenty , które w aspekcie omawianej tu zasady nie zostały rozważone . Doszło przy tym do naruszenia przewidzianego w art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenia obowiązków organu (art. 107 § 3k.p.a.) co do wymogów uzasadnienia decyzji. Brak pełnego odniesienia się organu do zarzutów skarżącego w analizowanym zakresie uniemożliwia sądowi zbadanie przesłanek jakimi kierował się organ w tej kwestii . Za nieodpowiadającą zasadom art. 77 i 80 k.p.a. uznać należy także ocenę sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego w aspekcie cyt. § 3 ust. 1 pkt rozporządzenia. Organ, nie kwestionując wskazanych przez skarżącego okoliczności co do wielkości przychodów oraz wydatków i możliwości zatrudnienia , potwierdził jego trudną sytuację. Uznał jednak, że nie można przyjąć, że uiszczenie składek pociągnie za sobą skutki zbyt ciężkie. W końcowej części uzasadnienia decyzji wytknął przy tym skarżącemu, że " nie przedłożył aktualnych dokumentów". Jest to w ocenie sądu stanowisko niekonsekwentne . Zauważenia wymaga przy tym, że w toku całego postępowania skarżący dostarczał dowody i wskazywał stosowne okoliczności zarówno z własnej inicjatywy, jak i na wezwanie organu. W szczególności w pełni zastosował się do wezwania z dnia 20 maja 2010r. ( k.25, 39-58 akt adm. ) . Jakie inne dokumenty i jakich okoliczności dotyczących dokumenty miałby skarżący dodatkowo przedłożyć , decyzja nie wskazuje. Odmawiając umorzenia należności za marzec 2000r., ZUS powołuje się na swoje zadania w zakresie realizacji zadań publicznych i interesów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako przesłanki podjętego rozstrzygnięcia . Stwierdza przy tym, że "nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną ". Jest to w ocenie sądu argumentacja nietrafna na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Właśnie cytowane wyżej przepisy , w szczególności § 3 rozporządzenia , dają organom ZUS prawo do umarzania należności nie tylko z powodu bezskuteczności egzekucji ale także ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego i jego rodziny . Zastosowania tej możliwości, oczywiście przy zaistnieniu przewidzianych w prawie przesłanek , w żadnej mierze nie można więc uznawać za złamanie prawa i naruszenie obowiązków ZUS w zakresie nałożonych na niego zadań. Trudno byłoby przy tym przyjmować, że umorzenie stosunkowo niewielkiej kwoty ( 1.081, 24 zł) mogłoby istotnie wpłynąć na stan systemu ubezpieczeń społecznych . W ocenie sądu, powoływanie się na interes i zadania w zakresie systemu ubezpieczeń społecznych nie znajduje ponadto bezpośredniego oparcia w treści przepisów o umarzaniu należności . Żaden z tych przepisów nie przewiduje bowiem takich przesłanek jako dyrektywy umorzenia. Enumeratywne przesłanki dopuszczalności umorzenia wymienione zostały w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. w związku z całkowitą nieściągalnością należności ( nie były one podstawą wniosku skarżącego) , a ponadto na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s oraz § 3 cyt. rozporządzenia dopuszczono możliwość umorzenia w innych przypadkach ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej . Tylko pośrednio interes publiczny , określony jako "stan finansów ubezpieczeń społecznych", wskazano w ustawie w art. 28 ust. 3b, stanowiącym upoważnienie dla ministra do wydania rozporządzenia. Z treści delegacji ustawowej wynika jednak, że określenie to stanowi wytyczną ustawową co do treści rozporządzenia i jego zakresu przedmiotowego. Wprowadzone rozporządzeniem zasady umarzania miały bowiem brać pod uwagę właśnie m.in. stan finansów ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji, skoro nie kwestionuje się zgodności rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym, przyjąć należy, iż uregulowane w nim przesłanki umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ze względu na sytuację majątkową i rodzinną zobowiązanego same przez się nie godzą w stan finansów ubezpieczeń społecznych. Rozpoznając ponownie sprawę , organ powinien w sposób wyczerpujący odnieść się do wszystkich okoliczności powoływanych przez skarżącego w związku z wnioskiem o umorzenie należności , dając temu wyraz w uzasadnieniu i mając na względzie wskazania wynikające z ocen przedstawionych wyżej (art. 153 p.p.s.a.) Mając na uwadze powyższe , na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec należało jak w sentencji wyroku.