II SA/Ke 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku sprawy ze skargi O.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania O. W., od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 27 sierpnia 2010r. o odmowie przyznania zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. B. 7, podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 16.06.2010r. O. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie jej pomocy finansowej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. B. 7. Organ I instancji odmawiając przyznania w/w świadczenia wskazał, że O. W. w domu przy ul. B. stale nie zamieszkiwała i nie gospodarowała, a w związku z tym brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. W odwołaniu od powyższej decyzji O. W. zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. podnosząc, iż przepisy tej ostatniej nie wprowadzają kryteriów zastosowanych przez organ, a zatem rozpoznając sprawę organ przyjął kryteria pozaustawowe. Ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. wprowadza definicję poszkodowanego, zaś poszkodowany przez powódź jest uprawniony do zasiłku celowego na remont lub odbudowę domu, jeżeli ma tytuł prawny do nieruchomości. Odwołująca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego polegające na przytoczeniu błędnej argumentacji, że kryterium stałego zamieszkiwania jako warunku przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu wprowadziły wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niezależnie od powyższego odwołująca podniosła, że od kilku lat miejscem pracy jest związana z Warszawą, natomiast jej życie pozazawodowe koncentruje się w S., gdzie również zamieszkiwała bezpośrednio przed powodzią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż poza kontrolą organu I instancji znalazła się kwestia właściwości rzeczowej i miejscowej organu, którą stosownie do treści art. 19 kpa należy brać pod uwagę z urzędu. W niniejszej sprawie właściwość rzeczowa organu wymagała ustalenia w oparciu o przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zdaniem organu odwoławczego, brak definicji zamieszkania w powołanej ustawie oznacza, że dla oceny tego pojęcia niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa cywilnego. W myśl art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Orzecznictwo sądów cywilnych i administracyjnych jednolicie przyjmuje, że o zamieszkiwaniu decyduje takie przebywanie, z którym łączy się założenie w określonym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że centrum życiowej działalności odwołującej stanowi W., gdzie O. W. pracuje i jest współwłaścicielką wraz z synem mieszkania. Z zeznań A.L., P.W., Z.K. wynika, że O. W. nie prowadzi w S. gospodarstwa domowego tak jak inne osoby stale tam zamieszkujące, pojawia się w tej miejscowości raz na jakiś czas – przyjeżdża często. Fakt krótkotrwałego zamieszkiwania w S. – pobyty dwu, trzy lub czterotygodniowe, potwierdzają wyjaśnienia samej zainteresowanej. Taki stan sugerowałoby, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku O. W. jest organ pomocy społecznej w W., a nie w S.. W kontekście dokonanych ustaleń organ I instancji podejmując decyzję nie wyjaśnił dokładnie kwestii właściwości miejscowej, a jest ona niezbędna, albowiem naruszenie każdego rodzaju właściwości skutkuje nieważnością decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Określając wytyczne co do dalszego rozpoznania sprawy Kolegium wskazało, że dla jednoznacznego ustalenia miejsca zamieszkiwania wnioskodawczyni pomocne byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w W. oraz przyjęcie oświadczenia od niej samej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O. W. zarzucając: - obrazę art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w sytuacji gdy dodatkowe postępowanie dowodowe organ II instancji mógł przeprowadzić we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie dowodów organowi I instancji; - błędne przyjęcie, że w sprawach dotyczących pomocy celowej udzielanej powodzianom na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010r. właściwość miejscową organu określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, podczas, gdy w tych sprawach właściwość organu należy określać według zasad ogólnych kpa tj. miejsca w którym wystąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 21 § 2 kpa). Za lakoniczne skarżąca uznała stwierdzenie organu odnośnie braku dokładnego wyjaśnienia właściwości miejscowej organu, i że w wyjaśnieniu tej kwestii pomocne byłyby dwa dokumenty tj. oświadczenie wnioskodawczyni i wywiad z miejsca gdzie pracuje i posiada udział w mieszkaniu. Zdaniem skarżącej, art. 136 kpa umożliwia organowi odwoławczemu w ramach swoich uprawnień przeprowadzenie tych dowodów zwłaszcza, że byłyby tylko pomocne, a nie konieczne. W tych okolicznościach brak podstaw do przyjęcia, że zaistniała przesłanka z art. 138 § 2 kpa tj. umożliwiająca organowi przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ bowiem nie wykazał konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, do czego zobowiązuje powołany wyżej przepis. Skarżąca zarzuciła również Kolegium nie odniesienie się w uzasadnieniu do podnoszonego przez nią zarzutu wadliwości podstawy prawnej tj. art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Autorka skargi zaprezentowała pogląd, że przesłanki na podstawie których organ ustala, czy wnioskujący o pomoc na odbudowę domu jest czy nie jest poszkodowany powodzią, określa ustawa z dnia 24.06.2010r. i dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii pozwoliłoby rozważać właściwość miejscową organu. Brak stanowiska organu w powyższym zakresie czyni zawarte w uzasadnieniu rozważania na temat właściwości miejscowej organu za nieznaczące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie przepisów postępowania, będące konsekwencją przyjęcia błędnej interpretacji przepisu o właściwości organu na gruncie spraw dotyczących udzielenia pomocy finansowej na remont lub odbudowę domu, związanych z powodzią w maju i czerwcu 2010r. Bezsporne jest, że O. W. wystąpiła do Dyrektora Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o udzielenie pomocy na remont i odbudowę domu mieszkalnego wskazując, że w wyniku powodzi 2010r. został zniszczony stanowiący jej własność budynek mieszkalny, usytuowany przy ul. B. 7 w S.. Kolegium rozpoznając sprawę uznało, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zagadnienia, jaki organ jest właściwy miejscowo do załatwienia jej wniosku. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. – o pomocy społecznej wskazał, że w zakresie określonym wnioskiem z dnia 16 czerwca 2010r. właściwy do rozstrzygania jest organ ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zdaniem Sądu, kwestia właściwości organu w tego typu sprawach wymaga rozważenia nie tylko w kontekście przepisów zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ale również przede wszystkim należy mieć na względzie regulacje zawarte w ustawie specjalnej z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 – zwanej dalej jako ustawa). Nie ulega bowiem wątpliwości, że intencją powołanej ustawy jest uproszczenie, a w konsekwencji i przyspieszenie postępowania w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1, przepisy ustawy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. Art. 2 określa, że przepisy ustawy mają zastosowanie do skutków zdarzeń zaistniałych na terenie gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku działania powodzi lub osunięcia ziemi, mających miejsce w 2010r. określonych w przepisach wydanych po dniu 14 maja 2010r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, poz. 906). Z treści art. 35 ustawy wynika, że jednostki samorządu terytorialnego poszkodowane na skutek powodzi otrzymują dotację z budżetu przeznaczoną na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi. Zasiłki celowe stanowią formę pomocy i są realizowane w ramach zadań własnych gminy. Stanowi o tym wprost unormowanie z art. 17 ustawy z dnia 12 marca 2004r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 170, poz. 1362), w myśl którego do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych (pkt 5 ust. 1), oraz przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego (pkt 7 ust. 1). Z analizy powołanych przepisów wynika, że do rozpoznawania spraw związanych z likwidacją skutków zdarzeń zaistniałych w wyniku działania powodzi właściwa jest gmina, miejscowość, na terenie której takie zdarzenia i skutki wystąpiły. Wyłącznie bowiem gminy i miejscowości na terenie których wystąpiła powódź i które są wymienione w przepisach wydanych stosownie do dyspozycji art. 2 ustawy z 24 czerwca 2010r. otrzymują środki przeznaczone na określony cel tj. na likwidację skutków powodzi jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. i są uprawnione do dysponowania tymi środkami. Nie do zaakceptowania jest więc interpretacja Kolegium, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Mogłaby ona prowadzić do takiej sytuacji, że o wydatkowaniu środków gminy, na terenie której wystąpiła powódź, decyduje zupełne inna gmina, nie posiadająca w swoim budżecie środków przeznaczonych na ten cel. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania w w/w sprawach obowiązuje samodzielna regulacja prawna odmienna od regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Miasto S. zostało wymienione w załączniku nr 1, poz. 9a "Świętokrzyskie" pkt 27 stanowiącym wykaz gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, osunięcia ziemi, wiatru lub intensywnych opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2008r., w 2009r. i w styczniu 2010. – do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 2010r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 99, poz.636). W ocenie Sądu z uwagi na zaistniały stan faktyczny i prawny, Dyrektor OPS w S. działający z upoważnienia Burmistrza był organem uprawnionym do załatwienia wniosku skarżącej złożonego w dniu 16 czerwca 2010r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Na gruncie postępowania administracyjnego z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Regułą jest zatem merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji następuje na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten jako wyjątek od zasady, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę merytorycznie nie może być interpretowany rozszerzająco. Przesłankami uzasadniającymi tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa jest wykazanie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Takich okoliczności na gruncie rozpatrywanej sprawy, jak trafnie podniesiono w skardze, organ odwoławczy nie przedstawił. Podkreślenia wymaga, że organ II instancji może prowadzić własne postępowanie wyjaśniające, przeprowadzając w razie konieczności uzupełniające postępowanie dowodowe. Podstawę takiego działania stanowi art. 136 kpa w myśl którego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z akt sprawy wynika, że w zasadniczej części organ I instancji zgromadził materiał dowodowy w aspekcie zamieszkiwania skarżącej w domu przy ul. B. 7 w S.. Świadczą o tym również ustalenia Kolegium dokonane w oparciu o zeznania świadków oraz wyjaśnienia O. W.. Wskazanie przez organ odwoławczy na konieczność przeprowadzenia dowodu w postaci wywiadu środowiskowego w miejscu pracy, ewentualnie oświadczenia skarżącej, miało w ocenie Sądu charakter uzupełniający poczynione wcześniej ustalenia faktyczne i nie sposób tym czynnościom przypisać cech prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 października 1996r. I SA/Po 234/96, Lex nr 27339, który zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowuje nadal aktualność, że "konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów np. zasięgnięcie opinii biegłego, czy przesłuchanie kilku świadków mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, mając na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisów i przyjęcie, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, związanych z usuwaniem skutków powodzi jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. właściwym do rozpoznania wniosku jest gmina, miejscowość na terenie której skutki takie wystąpiły, powinien przede wszystkim ocenić, czy organ I instancji powołał właściwą podstawę prawną decyzji i zastosował w sprawie właściwe przepisy, a następnie czy dokonał prawidłowych ustaleń wskazując kryteria jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy, i czy w związku z tym, istnieją przesłanki uzasadniające przyznanie O. W. pomocy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. B.. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.